Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 ноября 2018 г. N Ф07-12898/18 по делу N А05-17792/2017

09 ноября 2018 г.

Дело N А05-17792/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В.,

при участии от Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Кузнецова С.И. (доверенность от 20.01.2017 N 31-15/75), от акционерного общества "Производственное объединение "Северное машиностроительное предприятие" Лавриненко А.А. (доверенность от 21.12.2017 N 2, Нехорошковой Л.Н. (доверенность от 21.12.2017 N 1),

рассмотрев 07.11.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018 по делу N А05-17792/2017 (судьи Моисеева И.Н., Рогатенко Л.Н., Холминов А.А.),

установил:

Акционерное общество "Производственное объединение "Северное машиностроительное предприятие", место нахождения: 164500, Архангельская обл., г. Северодвинск, Архангельское ш., д. 58, ОГРН 1082902001401, ИНН 2902059091 (далее - Общество, АО "ПО "Севмаш"), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, д. 2, ОГРН 1022900512227, ИНН 2901009838 (далее - Управление), от 15.12.2017 N 24-46-15/121ю о назначении административного наказания, предусмотренного частью 2 статьи 15.15.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде 3 055 882 руб. 28 коп. штрафа.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 10.04.2018 (судья Быстров И.В.) в удовлетворении заявления Обществу отказано.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018 решение суда первой инстанции от 10.04.2018 отменено, требования АО "ПО "Севмаш" удовлетворены: признано незаконным и отменено постановление Управления от 15.12.2017 N 24-46-15/121ю.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, просит отменить постановление от 02.07.2018 и оставить в силе решение от 10.04.2018. По мнению подателя жалобы, апелляционным судом допущено неверное толкование условий договора от 27.08.2015 N 01-09/309дсп/09.01 о предоставлении бюджетных инвестиций, что привело к ошибочному выводу суда о неверной квалификации Управлением допущенного Обществом административного правонарушения. Управление считает необоснованным довод суда апелляционной инстанции о "правильной" структуре указанного договора и, как следствие, неправомерным вывод суда о несоответствии данного договора требованиям пункта 20 Правил принятия решения о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.10.2013 N 941 (далее - Правила N 941).

В судебном заседании представитель Управления поддержал приведенные в кассационной жалобе доводы, а представитель Общества возражал против удовлетворения жалобы и просил обжалуемое постановление от 02.07.2018 оставить без изменения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Архангельской прокуратурой по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (далее - Прокуратура) проведена проверка соблюдения АО "ПО "Севмаш" федерального законодательства при реализации мероприятий Федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 и на период до 2015 года".

По результатам проверки Прокуратура пришла к выводу о нарушении Обществом срока исполнения обязательств по договору об участии Российской Федерации в собственности субъекта инвестиций от 27.08.2015 N 01-09/309дсп/09.01, заключенному между Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и АО "ПО "Севмаш" в рамках мероприятия "Реконструкция физической защиты ядерноопасных объектов" указанной Федеральной целевой программы (далее - Договор).

Полагая, что Обществом допущено административное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ, Прокуратура письмом от 25.08.2017 N 7-06-2017 направила материалы проверки в Управление для решения вопроса о привлечении АО "ПО "Севмаш" к административной ответственности.

Рассмотрев материалы проверки, а также полученные от Общества дополнительные документы, Управление пришло к выводу о наличии в действиях АО "ПО "Севмаш" признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ.

По факту выявленного правонарушения Управление 29.11.2017 составило в отношении Общества протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ.

Постановлением Управления от 15.12.2017 N 24-46-15/121ю АО "ПО "Севмаш" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ, в виде штрафа в сумме 3 055 882 руб. 28 коп.

Не согласившись с указанным постановлением, Общество обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и пришел к выводу о доказанности административным органом состава вмененного Обществу административного правонарушения. Суд не установил существенных процедурных нарушений в рамках административного производства, а равно оснований для изменения избранной Управлением меры ответственности либо для освобождения Общества от административной ответственности в порядке статьи 2.9 КоАП РФ. Ввиду изложенного суд отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд пришел к выводу о том, что действующим законодательством сроки строительства (нарушение которых вменяется Обществу) относится к целям предоставления бюджетных инвестиций, а не к условиям их предоставления (часть 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ), в связи с чем не согласился с выводом суда первой инстанции о наличии в действиях Общества вмененного ему события административного правонарушения, и как следствие, отменил решение от 10.04.2018, признав незаконным оспоренное постановление Управления о привлечении заявителя к административной ответственности по указанной выше квалификации.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ нарушение юридическим лицом, которому предоставлены бюджетные инвестиции, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от 2 до 12 процентов суммы полученной бюджетной инвестиции.

Факт нарушения срока выполнения строительно-монтажных работ по объекту капитального строительства "Реконструкция системы физической защиты ядерноопасных объектов" Общество не оспаривает (данные работы должны быть осуществлены Обществом не позднее 31.12.2015, фактически выполнены в период с апреля по ноябрь 2016 года).

Также Обществом не оспаривается и установлено судами, что сроки строительства объекта за счет бюджетных инвестиций установлены в пункте 3.1 раздела 3 Договора, поименованном как "Условия предоставления бюджетных инвестиций".

В рассматриваемом случае судебные инстанции разошлись в оценке квалификации нарушения сроков строительства объекта, установленного пунктом 3.1 Договора.

Суд первой инстанции, исходя из буквального толкования условий Договора (в том числе наименования раздела 3), пришел к выводу о том, что нарушение сроков строительства объекта капитального строительства является нарушением условий предоставления бюджетных инвестиций, следовательно, данное нарушение влечет применение положений части 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ.

Апелляционный суд по иному оценил несоблюдение Обществом сроков строительства инвестиционного объекта. Суд апелляционной инстанции со ссылкой на положения пункта 20 Правил N 941 (в редакции, действовавшей в период заключения и исполнения договора) пришел к выводу о том, что пункт 3.1 Договора ошибочно включен в его раздел 3 "Условия предоставления бюджетных инвестиций". По мнению апелляционного суда, пункт 3.1 Договора должен быть внесен в раздел "Цели предоставления бюджетных инвестиций". На основании данного вывода суд посчитал, что нарушение сроков строительства объекта капитального строительства "является недостожением целей предоставления бюджетных инвестиций, а не нарушением условий их предоставления". В связи с указанным обстоятельством апелляционный суд признал незаконным привлечение Общества к административной ответственности по части 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ, которой установлена санкция за нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций.

Суд кассационной инстанции считает выводы апелляционного суда ошибочными на основании следующего.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального имущества).

Таким образом, целевым направлением бюджетных инвестиций является увеличение стоимости государственного имущества (казны) за счет расходов бюджета.

Планирование бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности осуществляется в рамках составления бюджетов, формирования федеральных адресных инвестиционных программ, оценки эффективности инвестиционных проектов (статьи 79.1 и 80 БК РФ).

Своевременность реализации инвестиционных проектов в соответствии с нормативными правовыми актами имеет существенное значение как для достижения задач, на разрешение которых направлена та или иная инвестиционная программа, так и для исполнения соответствующих бюджетов.

В целях повышения ответственности главных распорядителей и получателей бюджетных инвестиций в рассматриваемой сфере правоотношений статьей 15.15.4 КоАП РФ установлены административные наказания.

Исходя из диспозиции частей 1 и 2 статьи 15.15.4 КоАП РФ объективной стороной правонарушения по данной статье является нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса (нецелевое использование бюджетных средств). Таким образом, исключение из указанной нормы составляет только нецелевое использование бюджетных средств.

В соответствии со статьей 15.14 КоАП РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно-наказуемого деяния.

Статьей 306.4 БК РФ установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Анализ конструкции составов административных правонарушений статей 15.14 и 15.15.4 КОАП РФ позволяет сделать вывод о том, что законодатель к нарушениям условий предоставления бюджетных инвестиций (статья 15.15.4 КоАП РФ) относит любые нарушения установленного правопорядка в области бюджетных инвестиций за исключением нецелевого использования бюджетных средств в понятии, приводимом в статье 15.14 КоАП РФ и статье 306.4 БК РФ (направление бюджетных средств не по целевому назначению).

Понятие "цели предоставления бюджетных инвестиций", приводимое в пункте 20 Правил N 941 в контексте положений, подлежащих включению в договор об участии Российской Федерации в собственности субъекта инвестиций, не тождественно понятию "целевого предоставления бюджетных средств", указанному в статье 80 БК РФ, а также в Федеральном законе от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (приложение 8 "Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2015 год") и федеральной целевой программе "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 и на период до 2015 года" государственной программы Российской Федерации "Развитие атомного энергопромышленного комплекса".

Иное толкование приводимых нормативных положений не соответствует целям введения административной ответственности за нарушение исполнительской дисциплины в сфере осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности.

В ходе заключения договора об участии Российской Федерации в собственности субъекта инвестиций от 27.08.2015 N 01-09/309дсп/09.0 его стороны, руководствуясь положениями статьи 80 БК РФ, Федерального закона от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", пункта 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2014 N 1563 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", приказа Министерства финансов Российской Федерации от 16.02.2015 N 23н "О санкционировании расходов юридических лиц, источником финансового обеспечения которых являются средства, предоставленные из федерального бюджета на основании статьи 5 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", обязательство по соблюдению установленных сроков строительства инвестиционного объекта отнесли именно в раздел 3 Договора - "Условия предоставления бюджетных инвестиций".

С учетом выше изложенного у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для иной оценки условий названного Договора и отмены решения суда первой инстанции, принятого при правильном применении норм материального и процессуального права. В связи с этим обжалуемое постановление от 02.07.2018 в силу частей 1 и 2 статьи 288 АПК РФ подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции от 10.04.2018.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018 по делу N А05-17792/2017 отменить.

Решение Арбитражного суда Архангельской области от 10.04.2018 по данному делу оставить в силе.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая О.А. Алешкевич С.В. Соколова