Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 февраля 2019 г. N Ф07-15494/18 по делу N А26-2769/2018

08 февраля 2019 г.

Дело N А26-2769/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Подвального И.О., Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью ПО "Восток" Овчинникова Д.Ю. (доверенность от 17.01.2018),

рассмотрев 06.02.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Петрозаводского городского округа, на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 24.05.2018 (судья Подкопаев А.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2018 (судьи Тимухина И.А., Полубехина Н.С., Пряхина Ю.В.) по делу N А26-2769/2018,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью ПО "Восток", место нахождения: 185002, Республика Карелия, г. Петрозаводск, Парковая ул., д. 46 Б, ОГРН 1091001006920, ИНН 1001222544 (далее - Общество, ООО ПО "Восток"), обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным решения Администрации Петрозаводского городского округа, место нахождения: 185910, Республика Карелия, г. Петрозаводск, пр. Ленина, д. 2, ОГРН 1021000538481, ИНН 1001040505 (далее - Администрация), от 28.12.2017 N 5.3.2-08/617 об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Решением Арбитражного суда Республики Карелия от 24.05.2018, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2018, заявление удовлетворено. Суд признал незаконным отказ Администрации в выдаче Обществу разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0000000:16284 по ул. Хейкконена в г. Петрозаводске, содержащийся в письме от 29.12.2017 N 5.3.2-08/617, а также обязал Администрацию выдать Обществу разрешение на строительство многоквартирного жилого дома с количеством этажей не более чем три на земельном участке площадью 1600 кв. м, кадастровый номер 10:01:0000000:16284, по ул. Хейкконена в г. Петрозаводске.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить принятые по делу судебные акты и принять новый - об отказе в удовлетворении заявления. Податель жалобы указывает на то, что возможность строительства многоквартирных жилых домов исключена из условно разрешенного вида использования земельных участков, расположенных в зоне застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки (Жи), на основании Решения Петрозаводского городского Совета от 14.09.2016 N 27/53-837, которым внесены соответствующие изменения в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденные Решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 N 26/38-771 (далее - Правила землепользования и застройки города Петрозаводска). Следовательно, оспоренный отказ Администрации в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома со встроенными помещениями коммунально-бытового обслуживания и аптекой по ул. Хейкконена на спорном земельном участке, обусловленный требованиями действующего градостроительного законодательства, является законным.

Кроме того, Администрация обращает внимание на то, что подготовка проектной документации осуществлена обществом с ограниченной ответственностью "КВ-Прект" уже после внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска (в августе 2017 года), но без учета вступивших в действие изменений градостроительного регламента. Также податель жалобы считает необоснованным принятия судами в качестве надлежащего документа, необходимого для выдачи разрешения на строительство, градостроительного плана спорного земельного участка, который был оформлен в 2015 году и на дату подачи Обществом заявления о выдаче разрешения на строительство отражал информацию, не соответствующую Правилам землепользования и застройки города Петрозаводска.

В судебном заседании представитель Общества возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Администрация надлежащим образом извещена о времени и месте судебного заседания, однако своего представителя для участия в нем не направила, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в его отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 10:01:0000000:16284, общей площадью 1600 кв. м, по адресу: Петрозаводск, ул. Хейкконена, д. 3, который расположен в территориальной зоне "Жи" - "Зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки".

Постановлением Администрации от 24.04.2015 N 2034 был утвержден градостроительный план спорного земельного участка для строительства многоквартирного жилого дома, в котором указан основной вид разрешенного использования земельного участка: "многоквартирные жилые дома с количеством этажей не более чем три".

Общество обратилось в Администрацию с заявлением от 19.12.2017 о выдаче разрешения на строительство объекта "Многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями коммунально-бытового обслуживания и аптекой по ул. Хейкконена, 3, в г. Петрозаводске".

Письмом Администрации от 28.12.2017 N 5.3.2.-08/617 в выдаче разрешения на строительство Обществу отказано на том основании, что спорный земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки (Жи), и в соответствии со статьей 38 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска к виду разрешенного использования земельных участков в данной зоне не относится возможность строительства многоквартирных жилых домов.

Полагая, что отказ Администрации в выдаче разрешения на строительство является незаконным и нарушает права Общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу об обоснованности заявленных требований.

Признавая незаконным отказ Администрации в выдаче разрешения на строительство, суд первой инстанции в частности исходил из того, что градостроительный план земельного участка, утвержденный постановлением Администрации от 24.04.2015 N 2034, (далее - "ГПЗУ 2015 года") содержит сведения об основном виде разрешенного использования земельного участка - многоквартирный жилой дом с количеством этажей не более чем три. Суд первой инстанции заключил, что "ГПЗУ 2015 года" является действующим, поскольку постановление Администрации N 2034 не отменено и не признано недействительным. Также судом обращено внимание на наличие зарегистрированного в Едином государственном реестре недвижимости права Общества на спорный земельный участок с разрешенным его использованием - "многоквартирные жилые дома с количеством этажей не более чем три". По мнению суда первой инстанции, Общество, приобретая в собственность объект недвижимости - земельный участок, вправе было рассчитывать на использование земельного участка в соответствии с имеющимися правоустанавливающими документами и указанным в них видом разрешенного использования этого участка.

Апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции, дополнительно указав на положения части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), согласно которым земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Администрации подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Частью 1 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что разрешение на строительство объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Из положений пункта 4 статьи 2 и части 1 статьи 51 ГрК РФ следует, что при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Статьей 51 ГрК РФ установлены основания, при наличии которых может быть отказано в выдаче разрешения на строительство.

Одним из таких оснований является несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Как следует из части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 ЗК РФ).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

В статье 9 ГрК РФ указано, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Как следует из материалов дела, Решением Петрозаводского городского совета от 19.04.2016 N 27/48-743 внесены изменения в статью 38 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска, согласно которым строительство многоквартирных жилых домов с количеством этажей не более чем три отнесено к условно разрешенным видам использования земельных участков, расположенных в зоне застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (Жи).

В последствии, в указанную норму Решением Петрозаводского городского совета от 24.11.2016 N 28/02-22 были внесены изменения, а именно: из статьи 38 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска исключен условно разрешенный вид использования земельных участков "многоквартирные жилые дома с количеством этажей не более чем три".

Таким образом, на дату - 19.12.2017 на спорном земельном участке не допускалось размещения объекта капитального строительства - "многоквартирного жилого дома с количеством этажей не более чем три". В силу положений статей части 1 статьи 51 ГрК РФ, частей 2 и 3 статьи 85 ЗК РФ у Администрации не имелось оснований для выдачи разрешения на строительство объекта недвижимости, допустимость размещения которого не предусмотрено градостроительным регламентом.

Следует признать необоснованным принятие судами в качестве надлежащего доказательства, подтверждающего право Общества на получение испрашиваемого разрешения на строительство, представленный "ГПЗУ 2015 года", который на дату рассмотрения заявления Общества не отвечал требованию актуальности.

По смыслу статьи 44 ГрК РФ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ) и статьи 57.3 действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка по существу представляет собой источник информации, содержащейся в документах территориального планирования и градостроительного зонирования; нормативах градостроительного проектирования; документации по планировке территории; сведениях, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости; федеральной государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, применительно к конкретному земельному участку. При этом градостроительным планом не устанавливаются соответствующие характеристики, а лишь воспроизводятся те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Как следует из материалов дела, к заявлению о выдаче разрешения на строительство Обществом был представлен "ГПЗУ 2015 года", не соответствующий действующим Правилам землепользования и застройки города Петрозаводска, которыми не предусматривалась возможность размещения на земельных участках территориальной зоны "Жи" многоквартирного жилого дома.

То обстоятельство, что постановление Администрации N 2034, утвердившее указанный ГПЗУ, не отменено и не признано недействительным (на что обращено внимание суда первой инстанции), в данном случае не имеет правового значения. Градостроительный план земельного участка как документ, фиксирующий информацию (сведения и данные градостроительного регламента), обеспечивает лишь ее сохранение и накопление, а также возможность возвращения к информации во времени. Нормы ранее действовавшей статьи 44 и статьи 57.3 ГрК РФ не предусматривали и предусматривают возможность отмены градостроительного плана земельного участка, который был ранее утвержден и соответствовал действующим на момент его выдачи нормам градостроительного регламента.

Учитывая, что прилагаемые к заявлению документы должны содержать актуальную информацию, а строительство объектов недвижимости может осуществляться исключительно в соответствии с установленным градостроительным регламентом, у Администрации отсутствовали основания для выдачи испрашиваемого разрешения на строительство.

Кроме того, следует признать необоснованной ссылку апелляционного суда на положения части 8 статьи 36 ГрК РФ ввиду отсутствия оснований для применения указанной нормы применительно к конкретным обстоятельствам, установленными судами в настоящем деле.

Согласно пункту 9 статьи 1, части 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным регламентом (правилами землепользования и застройки).

Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечивать согласование прав и законных интересов собственников и обладателей иных прав на земельные участки, с одной стороны, и защищаемых законом прав и интересов иных физических и юридических лиц, а также публичных интересов, с другой стороны, установление между ними разумного и справедливого баланса.

По смыслу нормы части 8 статьи 36 ГрК РФ в совокупности с частью 9 данной статьи в случае изменения градостроительного регламента собственник земельного участка вправе продолжать использование земельного участка, начатое до принятия или изменения правил землепользования и застройки.

В данном случае земельный участок предполагалось использовать посредством ведения на нем строительства, основанием для начала которого является выдача разрешения на строительство. Из материалов дела следует и признавалось участниками данного спора, что Общество не приступило к освоению спорного земельного участка в соответствии с ранее действующими Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска, в связи с чем к рассматриваемым правоотношениям, связанным с выдачей разрешения на строительство, подлежит применению действующий градостроительный регламент.

Также следует признать несостоятельным довод суда первой инстанции о том, что Общество, приобретая в собственность объект недвижимости - земельный участок, вправе было рассчитывать на использование земельного участка в соответствии с имеющимися правоустанавливающими документами и указанным в них видом разрешенного использования этого участка.

Как усматривается из материалов дела, спорный земельный участок был приобретен Обществом 27.03.2017, то есть в период действия Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в редакции от 24.11.2016. В этом случае Общество должно было и могло оценить реальную возможность использования спорного земельного участка с учетом положений действующего градостроительного регламента.

Так как арбитражные суды в полной мере установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по нему решение от 24.05.2018 и постановление от 15.10.2018, а также принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявления Общества.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 24.05.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2018 по делу N А26-2769/2018 отменить.

В удовлетворении заявления обществу с ограниченной ответственностью ПО "Восток" отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая И.О. Подвальный С.В. Соколова