Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 марта 2019 г. N Ф07-2264/19 по делу N А21-5539/2018

29 марта 2019 г.

Дело N А21-5539/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Журавлевой О.Р., судей Александровой Е.Н., Васильевой Е.С.,

при участии от Правительства Калининградской области Готовчика А.Л. (доверенность от 21.12.2018),

рассмотрев 27.03.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Калининградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2018 (судьи Толкунов В.М., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А21-5539/2018,

установил:

Правительство Калининградской области (далее - Правительство области), Министерство социальной политики Калининградской области (далее - Министерство социальной политики области), Министерство финансов Калининградской области (далее - Министерство финансов области) обратились в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Калининградской области (далее - УФК области, Казначейство, Управление) от 21.03.2018 N 35-22-19/11.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Минтруд России) и Министерство финансов Российской Федерации (далее - Минфин России).

Решением суда первой инстанции от 27.08.2018 (судья Сергеева И.С.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением апелляционного суда от 27.12.2018 указанное решение отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Правительство Калининградской области, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, просит постановлением апелляционного суда отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению подателя жалобы, в оспариваемом представлении отсутствует квалификация вмененного Министерству нарушения в соответствии с положениями главы 30 Бюджетного кодекса Российской федерации (далее - БК РФ). Условия предоставления субсидий соблюдены и целевое расходование средств в рамках предоставленной субсидии Казначейством не оспаривается. Податель жалобы также указывает, что нарушение уровня софинансирования не является нарушением условий предоставления субсидии. Кроме того, представление выдано неуполномоченному лицу, в связи с чем неисполнимо. Кроме того, уровень софинансирования не определяется соглашением о предоставлении субсидии. Более того, размер средств, подлежащих возврату, определен Казначейством неверно.

В отзыве на кассационную жалобу Минфин России просит обжалуемое постановление апелляционного суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

В судебном заседании представитель Правительства области поддержал доводы жалобы.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, между Минтрудом России и Правительством области было заключено Соглашение от 08.02.2016 N 12-2/606/50 о предоставлении в 2016 году субсидии из федерального бюджета бюджету Калининградской области на софинансирование расходных обязательств Калининградской области, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" (далее - Соглашение).

Предметом Соглашения (в редакции дополнительного соглашения от 05.10.2016 N 12-2/606/50-1) является предоставление субсидии из федерального бюджета бюджету Калининградской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, в размере 268 117 600 руб.

В соответствии с пунктом 5 Соглашения субсидия перечисляется Минтрудом России Министерству социальной политики области.

Согласно пункту 2 Соглашения (в редакции дополнительного соглашения от 05.10.2016 N 12-2/606/50-1) одним из условий предоставления субсидии является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта, возникающего при назначении ежемесячной денежной выплаты, в объеме 321 727 700 руб.

В период с 07.02.2018 по 14.02.2018 на основании приказа от 31.01.2018 N 56 УФК области проведена камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за 2016 год.

По результатам проведенной проверки составлен Акт от 14.02.2018, в котором отражены выявленные нарушения Министерством социальной политики области требований бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выразившегося в несоблюдении условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий из федерального бюджета).

Так, в Акте отражено, что в 2016 году на финансовое обеспечение ежемесячной денежной выплаты заявителем средства субсидии из федерального бюджета фактически были направлены в полном объеме, тогда как средства областного бюджета были израсходованы в сумме 316 723 222,12 руб., что на сумму 5 004 477,88 руб. меньше, чем объем средств областного бюджета, предусмотренный Соглашением.

В этой связи УФК области пришло к выводу, что не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Калининградской области на финансовое обеспечение ежемесячной денежной выплаты, что повлекло перерасход средств федерального бюджета на сумму 2 274 814,43 руб.

На основании Акта проверки УФК области, как орган внутреннего государственного финансового контроля, направило в адрес Министерства социальной политики области Представление от 21.03.2018 N 35-22-19/11, в соответствии с которым потребовало рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 10 рабочих дней с даты получения представления, сообщить о результатах исполнения представления в УФК области не позднее 5 рабочих дней с даты исполнения представления.

Информация о выявленном нарушении направлена в Федеральное казначейство (Казначейство России).

Казначейство России на основании статей 269.2 и 306.2 БК РФ направило в Минфин России уведомление от 06.04.2018 N 07-04-04/09-6030 о применении бюджетных мер принуждения в отношении Министерства социальной политики области.

Минфин России рассмотрело данное уведомление и направило в Федеральное казначейство извещение от 26.04.2018 N 12-05-06/1/28821 о принятии решения о бесспорном взыскании из бюджета Калининградской области и перечислении в доход федерального бюджета денежных средств в сумме 2 274 814,43 руб.

Посчитав представление УФК области незаконным, заявители обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, придя к выводу об отсутствии в действиях Министерства социальной политики области перерасхода средств федерального бюджета, а также нарушений показателей результативности предоставления субсидии. Кроме того, в качестве самостоятельного основания для признания представления недействительным суд указал на отсутствие в оспоренном представлении квалификации вмененного нарушения в соответствии с БК РФ.

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствуясь следующим.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу пункта 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных данным Кодексом бюджетных мер принуждения (пункт 5 статьи 306.2 БК РФ).

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.

Как верно указал апелляционный суд, в оспариваемом предписании Министерству социальной политики области предложено рассмотреть результаты проверки и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства.

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Вместе с тем, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013).

Из материалов дела следует, что Министерством социальной политики области (на счета которого поступили средства федерального бюджета по Соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств области (публичных расходов), объемы которых в отсутствие экономических обоснований были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и областного) относительно первоначального объема расходных обязательств области, под который выделялся установленный именно Соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета (с учетом повышения дополнительным соглашением объемов средств обоих бюджетов).

Апелляционный суд, руководствуясь Соглашением о предоставлении в 2016 году субсидии из федерального бюджета бюджету Калининградской области, Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2012 N 1112 (действовавшими в спорном 2016 году, далее - Правила N 1112), исходил из того, что оспариваемое представление выдано административным органом в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов заявителей. Кроме того, представление не содержит каких-либо материальных требований, требований о возврате в федеральный бюджет конкретных сумм денежных средств, в нем предложено рассмотреть результаты проверки и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства.

Данный вывод соответствует подходу, поддержанному в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.07.2017 N 309-КГ17-8218.

Доводы подателя жалобы рассмотрены апелляционным судом и правомерно им отклонены, поскольку Калининградской областью в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с Соглашением расходные обязательства в указанном в нем объеме.

При этом апелляционным судом учтено, что Соглашением установлены и находятся в зафиксированной (а не плавающей) пропорции для целей исполнения расходных обязательств. Соглашение является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований.

С учетом изложенного апелляционный суд обоснованно указал, что Калининградская область, сократив свои расходные обязательства, нарушила условия софинансирования расходных обязательств, допустив при этом избыточный расход средств федерального бюджета.

Иное толкование подателем жалобы положений бюджетного законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствует о неправильном применении апелляционным судом норм права.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств. Выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые объект контроля направлял главному распорядителю бюджетных средств, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции полагает, что выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Суд правильно применил нормы материального и процессуального права. В связи с этим кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого постановления.

Таким образом, кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа,

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2018 по делу N А21-5539/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Правительства Калининградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Р. Журавлева

Судьи

О.Р. Журавлева Е.Н. Александрова Е.С. Васильева