Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 апреля 2019 г. N Ф07-1659/19 по делу N А56-39020/2018

05 апреля 2019 г.

Дело N А56-39020/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Евротехлаб" Ильина А.В. (доверенность от 01.04.2019), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Кузьминой А.П. (доверенность от 25.12.2018 N 78/37763/18), от публичного акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 1" Балыча О.В. (доверенность от 01.01.2019),

рассмотрев 02.04.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Евротехлаб" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.09.2018 (судья Денисюк М.И.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2018 (судьи Толкунов В.М., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А56-39020/2018,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Евротехлаб" (место нахождения: 193230, Санкт-Петербург, пер. Челиева, 13, лит. Б, пом. 216, ОГРН 1097847121569, ИНН 7806410090; далее - общество, ООО "Евротехлаб") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании уведомления Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361; далее - управление, УФАС) от 02.03.2018 N 78/6458/18 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества (вх. N 4966-ЭП/18 от 28.02.2018).

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, публичное акционерное общество "Территориальная генерирующая компания N 1" (место нахождения: 198188, Санкт-Петербург, Броневая ул., 6, лит. Б, ОГРН 1057810153400, ИНН 7841312071; далее - ПАО "ТГК-1") и общество с ограниченной ответственностью "Предприятие производственно-технологической комплектации" (место нахождения: 121357, Москва, Верейская ул., 17, ОГРН 5087746050145, ИНН 7733667750; далее - ООО "ППТК").

Решением суда от 22.09.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.11.2018, обществу отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Общество настаивает на том, что не пропустило десятидневный срок подачи жалобы, предусмотренный частью 4 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). В связи с этим податель жалобы полагает, что суды ошибочно истолковали значимые положения Закон N 135-ФЗ, без учета общих правил исчисления сроков, в частности, статьи 193 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

В отзыве на жалобу ООО "ППТК" просит оставить ее без удовлетворения и рассмотреть дело без участия своего представителя.

Представители ООО "ППТК", надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы жалобы, а представители УФАС и ПАО "ТГК-1" отклонили их.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 31.10.2017 ООО "ППТК" (организатор закупки) на официальном сайте www.zakupki.gov.ru разместило извещение N 31705688313 о проведении открытого одноэтапного запроса предложений на оказание услуг по техническому обслуживанию приборов автоматического химического контроля общестанционного оборудования энергоблоков ПГУ-180 для нужд Первомайской теплоэлектроцентрали (ТЭЦ-14) филиала "Невский" ПАО "ТГК-1".

Согласно протоколу заседания комиссии по подведению итогов запросов предложений (в том числе означенного запроса) от 31.01.2018 N 177/ТГК заявка ООО "Евротехлаб" отклонена в связи с несоответствием требованиям документации о запросе предложений; указанный протокол подписан 07.02.2018 и размещен на сайте www.zakupki.gov.ru 08.02.2018.

Общество направило 19.02.2018 в УФАС по г. Москве жалобу на действия заказчика (ПАО "ТГК-1") и организатора закупки (ООО "ППТК") при проведении названной закупки (вх. N 8894/18 от 20.02.2018).

Письмом от 27.02.2018 N 45/9541/18 жалоба общества направлена по подведомственности в УФАС (вх. N 4966-ЭП/18 от 28.02.2018).

УФАС принято решение о возврате жалобы общества без рассмотрения на основании части 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции; это решение изложено в уведомлении от 02.03.2018 N 78/6458/18.

Не согласившись с таким решением, общество обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы и указали на наличие у управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения. Суды установили соответствие оспариваемого решения УФАС закону, а также указали на то, что не представляется возможным восстановить право и конечный интерес общества на участие и победу в конкурсе, в связи с заключением и фактическим исполнением контракта иным участником.

Отказывая обществу в удовлетворении заявления, суды указали следующее.

С учетом специфики регулируемых отношений, в целях эффективного рассмотрения жалоб участников закупок и своевременного реагирования антимонопольного органа в случае нарушений со стороны заказчика (организатора закупки, аукционной или конкурсной комиссии), датой подачи жалобы в контексте части 4 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ следует понимать именно поступление жалобы в антимонопольный орган, а не в орган почтовой связи (курьерскую службу), поскольку в данном случае определяющее значение имеет возможность совершения антимонопольным органом действий по приостановлению процедуры торгов и заключения контракта до рассмотрения жалобы (части 18 и 19 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

Ссылаясь на направление жалобы в антимонопольный орган в установленный срок, ООО "Евротехлаб" не учитывает, что часть 4 статьи 18 Закона N 135-ФЗ носит специальный характер по отношению к общим положениям (общим правилам Гражданского кодекса Российской Федерации об исчислении сроков). Согласно буквальному толкованию части 4 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ указанный десятидневный срок является пресекательным, по его истечении антимонопольный орган утрачивает право на рассмотрение жалобы.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что выводы судебных инстанций (при должном выяснении ими обстоятельств дела) основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.

При рассмотрении спора по существу суды правомерно и обоснованно исходили из задач и целей контрольной процедуры, закрепленной в статье 18.1 Закона N 135-ФЗ, а также из обстоятельств конкретного дела.

В силу части 3 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции обжалование актов и (или) действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, в антимонопольный орган не является препятствием для обжалования этих актов и (или) действий (бездействия) в судебном порядке.

Обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном названной статьей, допускается не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", со дня такого размещения, за исключением случаев, предусмотренных Законом о защите конкуренции (часть 4 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

В данном случае протокол заседания комиссии по подведению итогов запросов предложений на определение лучших условий поставки МТР, выполнения работ, оказания услуг для нужд филиалов ПАО "ТГК-1" (в части подведения итогов открытого одноэтапного запроса предложений N 174/18) от 31.01.2018 N 177/ТГК размещен на сайте Единой информационной системы www.zakupki.gov.ru 08.02.2018.

В антимонопольный орган жалоба ООО "Евротехлаб" поступила 20.02.2018.

Согласно накладной (лист дела 12) жалоба была передана обществом в курьерскую службу в понедельник - 19.02.2018 в 17 час. 30 мин.

Этот факт воспринят судами как явно не обеспечивающий доставку адресату (УФАС России по г. Москве) в установленный частью 4 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ срок; таким сроком суды указали 19.02.2018, поскольку 18.02.2018 - нерабочий (выходной) день.

Суды также учли, что заявитель не был лишен возможности направить указанную жалобу в антимонопольный орган в электронном виде с соблюдением срока, предусмотренного частью 4 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ.

Как отметили суды, направляя жалобу в последний день установленного законом десятидневного срока путем курьерской доставки (19.02.2018 в 17 час. 30 мин), общество несло риск наступления неблагоприятных последствий с учетом того, что уполномоченный на рассмотрение жалобы орган имеет возможность административного реагирования только с соблюдением законодательно установленных ограничений и сроков. Тем самым данные обстоятельства исключили для участника торгов возможность использования административной формы защиты своих прав и законных интересов. При этом общество не оспаривает свое право на судебное оспаривание итогов конкурса.

Общество также убедительно не объясняет, каким образом представляется возможным восстановить его право и конечный интерес на участие и победу в конкурсе. Отмена результатов конкурса в любом случае не позволит реальным образом восстановить существовавшее положение и права, которые заявитель видит нарушенными, поскольку по результатам спорной закупки по извещению N 31705688313 был заключен договор от 07.03.2018 N 7927, который согласно пояснениям заказчика исполнен, то есть потребности (нужды) заказчика удовлетворены.

При таких обстоятельствах заявление общества оставлено судами без удовлетворения.

Вместе с тем суды не учли следующее.

Антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из Закона о защите конкуренции, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 Закона о защите конкуренции (часть 1 статьи 2 Закона N 135-ФЗ).

Поскольку Закон N 135-ФЗ не регулирует порядка исчисления сроков, установленных этим Законом, применению подлежит порядок, установленный гражданским законодательством.

Согласно статье 190 ГК РФ установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить.

Если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день (статья 193 ГК РФ).

Согласно статье 194 ГК РФ если срок установлен для совершения какого-либо действия, оно может быть выполнено до двадцати четырех часов последнего дня срока. Однако если это действие должно быть совершено в организации, то срок истекает в тот час, когда в этой организации по установленным правилам прекращаются соответствующие операции (пункт 1). Письменные заявления и извещения, сданные в организацию связи до двадцати четырех часов последнего дня срока, считаются сделанными в срок (пункт 2).

В силу статьи 111 Трудового кодекса Российской Федерации нерабочими являются общевыходные дни (суббота и воскресенье - при пятидневной рабочей неделе и воскресенье - при шестидневной).

Как видно из материалов дела, последний день срока направления жалобы приходился на нерабочий день - 18.02.2018 (воскресенье).

Поэтому, в соответствии с приведенными выше нормативными положениями (в их системном единстве и взаимосвязи) последний день срока направления обществом жалобы является 19.02.2018 - понедельник; жалоба подана обществом своевременно; оснований для возвращения жалобы без рассмотрения применительно к части 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции у антимонопольного органа не имелось.

При этом специфика правового регулирования закупок (их форма) не имеет правового значения.

К такому выводу обязывают как системное толкование приведенных норм права, так и выводы, отраженные, в частности, в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 11.01.2016 N 306-КГ15-17119 и от 16.04.2018 N 307-КГ18-2737.

Согласно требованиям статей 65, 198, 200 и 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В свою очередь на заявителя возлагается обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов.

Оспариваемое решение УФАС не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, поскольку лишает его своевременного (оперативного) контрольного производства с целью участия в дальнейшей закупочной деятельности.

Если бы жалоба общества была принята управлением, а не возвращена без рассмотрения, общество могло бы законно использовать механизм приостановления соответствующей закупочной процедуры (части 18 и 19 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ), а контракт не был бы заключен до окончания рассмотрения жалобы по существу.

При обращении в арбитражный суд общество не просило суд избрать конкретный способ устранения нарушений его прав и законных интересов в порядке статьи 201 АПК РФ. Процессуальный закон общество к тому не обязывает.

Общество учитывало, что (ввиду скорой хронологии значимых событий) в порядке главы 24 АПК РФ не сможет окончательно восстановить свои права в рамках спорных правоотношений в одном судебном процессе.

Однако специфика административного судопроизводства сводится к обязательному решению вопроса о нарушении прав и законных интересов заявителя действиями (бездействием), актом властного органа, должностного лица, то есть о нарушении на момент совершения соответствующих действий (бездействия), а не в дальнейшем (ввиду восстановления права тем или иным способом). При этом та же специфика не предполагает обязательного окончательного восстановления прав заявителя во всех случаях в рамках одного судебного процесса в порядке главы 24 АПК РФ.

Заявитель, обращающийся в суд в порядке главы 24 АПК РФ, может рассчитывать на восстановление своих прав и законных интересов в порядке статьи 201 АПК РФ, обязывающей суд решить вопрос об избрании конкретного способа устранения прав и законных интересов заявителя (части 4 и 5 статьи 201 АПК РФ). Такая возможность предполагается исходя из установленных судом полномочий соответствующего органа (должностного лица), а также установленных судом фактических обстоятельств.

Однако такая возможность не всегда может быть реализована судом по конкретному делу.

В связи с этим важно подчеркнуть, что заявитель в порядке главы 24 АПК РФ может полагаться на окончательное восстановлении своих прав не сразу, а впоследствии, по факту рассмотрения последующих судебных дел, для которых итоги производства в порядке главы 24 АПК РФ будут иметь предварительное правовое значение, значительно сокращая процесс доказывания в последующих делах.

Иная оценка задач и целей административного судопроизводства (в случаях, подобных рассматриваемому) исключала бы в принципе судебно-административную защиту прав заявителя - субъекта, слабого в публичном правоотношении (в отношении с властным органом, в данном случае с управлением), не способствовала бы искоренению ошибочной правоприменительной практики органов административной юстиции, не содействовала бы восстановлению прав пострадавшего от ошибки государственного (властного) субъекта.

При этом идея восстановления права заявителя не может выглядеть для судов ни абстрактной, ни абсолютно конкретизированной; она должна быть основана на определенных обстоятельствах и сведениях, которые могут существовать как в настоящее время, так и в будущем и которые могут быть использованы заявителем далее в рамках той или иной законной процессуальной формы.

Заслушав представителей общества и управления, суд кассационной инстанции не исключает фактической реализации обществом последующего восстановления своих прав (даже по факту заключения договора от 07.03.2018 N 7927).

По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Безусловных процессуальных оснований к отмене обжалуемых судебных актов нет (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

Суды должным образом установили фактические обстоятельства дела, но ошибочно истолковали в конкретном случае нормы материального и процессуального права, подлежащие применению, что привело к принятию неправильного решения по существу спора.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.09.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2018 по делу N А56-39020/2018 отменить.

Признать незаконным уведомление Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 02.03.2018 N 78/6458/18 об отказе в принятии жалобы общества с ограниченной ответственностью "Евротехлаб" (вх. N 4966-ЭП/18 от 28.02.2018).

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный А.Г. Кудин И.Г. Савицкая