Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 апреля 2019 г. N Ф07-1974/19 по делу N А21-5540/2018

11 апреля 2019 г.

Дело N А21-5540/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Журавлевой О.Р., Корабухиной Л.И.,

при участии от Правительства Калининградской области Силко О.Ю. (доверенность от 21.12.2018 N 80-Д),

рассмотрев 04.04.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 27.08.2018 (судья Сергеева И.С.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2018 (судьи Сомова Е.А., Протас Н.И., Юрков И.В.) по делу N А21-5540/2018,

установил:

Правительство Калининградской области (далее - Правительство области), Министерство социальной политики Калининградской области (далее - Министерство социальной политики области), Министерство финансов Калининградской области (далее - Министерство финансов области) обратились в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Калининградской области (далее - Управление) от 21.03.2018 N 35-22-19/10.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Минтруд России) и Министерство финансов Российской Федерации (далее - Минфин России).

Решением суда первой инстанции от 27.08.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 04.12.2018, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит решение и постановление апелляционного суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы считает, что судебные инстанции неправомерно не учли определенные в Соглашении от 11.02.2015 N 12-2/606/17 уровни софинансирования при исполнении расходных обязательств Калининградской области.

В отзыве на кассационную жалобу Минфин России просил обжалуемые судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Правительство области в своем отзыве просило оставить решение и постановление апелляционного суда оставить без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Правительства области против удовлетворения жалобы возражал, поддержал доводы отзыва.

Иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, между Минтрудом России и Правительством области заключено Соглашение от 11.02.2015 N 12-2/606/17 о предоставлении в 2015 году субсидии из федерального бюджета бюджету Калининградской области на софинансирование расходных обязательств Калининградской области, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" (далее - Соглашение).

Предметом Соглашения (в редакции дополнительного соглашения от 05.10.2015 N 12-2/606/17-1) является предоставление субсидии из федерального бюджета бюджету Калининградской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, в размере 191 932 100 руб.

В соответствии с пунктом 5 Соглашения субсидия перечисляется Минтрудом России Министерству социальной политики области.

Согласно пункту 2 Соглашения одним из условий предоставления субсидии является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта, возникающего при назначении ежемесячной денежной выплаты, в объеме 178 406 800 руб.

В период с 07.02.2018 по 14.02.2018 на основании приказа от 31.01.2018 N 55 Управлением проведена камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за 2015 год.

По результатам проведенной проверки составлен акт от 14.02.2018, в котором отражены выявленные нарушения Министерством социальной политики области требований бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выразившегося в несоблюдении условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий из федерального бюджета).

Так, в акте отражено, что в 2015 году на финансовое обеспечение ежемесячной денежной выплаты заявителем средства субсидии из федерального бюджета фактически направлены в полном объеме, тогда как средства областного бюджета израсходованы в сумме 171 134 247,44 руб., что на сумму 7 272 552,56 руб. меньше, чем объем средств областного бюджета, предусмотренный Соглашением

Установив данные обстоятельства, Управление пришло к выводу о том, что не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Калининградской области на финансовое обеспечение ежемесячной денежной выплаты, что повлекло перерасход средств федерального бюджета на сумму 3 769 078,23 руб.

По результатам проверки Управление как орган внутреннего государственного финансового контроля направило в адрес Министерства социальной политики области представление от 21.03.2018 N 35-22-19/10, в соответствии с которым потребовало рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 10 рабочих дней с даты получения представления, сообщить о результатах исполнения представления не позднее 5 рабочих дней с даты исполнения представления.

Информация о выявленном нарушении направлена в Федеральное казначейство (Казначейство России).

Казначейство России на основании статей 269.2 и 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) направило в Минфин России уведомление от 06.04.2018 N 07-04-04/09-6032 о применении бюджетных мер принуждения в отношении Министерства социальной политики области.

Минфин России рассмотрел данное уведомление и направил в Федеральное казначейство извещение от 27.04.2018 N 12-05-06/1/28911 о принятии решения о бесспорном взыскании из бюджета Калининградской области и перечислении в доход федерального бюджета денежных средств в сумме 3 769 078,23 руб.

Посчитав представление Управления незаконным, заявители обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанции удовлетворили заявленные требования, придя к выводу об отсутствии в действиях Министерства социальной политики области перерасхода средств федерального бюджета, а также нарушений показателей результативности предоставления субсидии. Кроме того, в качестве самостоятельного основания для признания представления недействительным суды указали на отсутствие в оспариваемом представлении квалификации вмененного нарушения в соответствии с положениями главы 30 БК РФ.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

Полномочия по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности предоставлены Федеральному казначейству и его территориальным органам (статья 265, пункт 2 статьи 269.2 БК РФ). Направление в адрес объекта контроля представлений при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю предусмотрено частью 2 статьи 269.2 БК РФ.

Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (часть 2 статьи 270.2 БК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет области в соответствии со статьей 6 БК РФ определяется как совокупность средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, находящихся в данном субъекте Российской Федерации.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 данной статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Вместе с тем предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013).

В силу пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

С учетом приведенных норм БК РФ указание в законе субъекта Российской Федерации о региональном бюджете соответствующих ассигнований на исполнение расходных (бюджетных) обязательств является не только основанием для предоставления средств субсидии из федерального бюджет, но и свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации принял на себя соответствующие расходные (бюджетные) обязательства.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела, удовлетворяя заявленные требования, судебные инстанции исходили из того, что Министерством социальной политики области не допущено нарушений Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2012 N 1112 (далее - Правила N 1112).

Суды указали, что уровень софинансирования расходных обязательств Калининградской области за счет федеральных средств не превысил уровень софинансирования, рассчитанный на 2015 год согласно Правилам N 1112.

Таким образом, суды руководствовались средним (ориентировочным) уровнем софинансирования, предусмотренным Правилами N 1112, однако необоснованно не учли требования Соглашения: не приняли во внимание фактические уровни объемов средств, установленные Соглашением и находящиеся в зафиксированной (а не плавающей) для целей исполнения расходных обязательств пропорции.

Из материалов дела видно, что Министерством социальной политики области (на счета которого поступили средства федерального бюджета по Соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств области (публичных расходов), объемы которых в отсутствие экономических обоснований были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и областного) относительно первоначального объема расходных обязательств области, под который выделялся установленный именно Соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета (с учетом повышения дополнительным соглашением объемов средств обоих бюджетов). В итоге объем денежных средств областного бюджета на выплаты, предусмотренные Соглашением, составил на 4,1% ниже установленного.

Таким образом, в данном случае Калининградской областью в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с Соглашением расходные обязательства в указанном в нем объеме.

Как правомерно отметил Минфин России, средства субсидии, являющиеся средствами другого публично-правового образования - Российской Федерации, подлежат при уменьшении потребности в конкретном субъекте Российской Федерации распределению между другими регионами при наличии у них потребности в данной субсидии. Указанное условие определяет цель возврата остатков средств субсидии в федеральный бюджет, но не для получения отдельными регионами экономии собственных средств бюджетов за счет избыточного расходования средств федерального бюджета либо исполнения своих расходных обязательств за счет средств федерального бюджета. Приведение субъектом Российской Федерации своих расходов путем сокращения при их фактическом исполнении к среднему уровню софинансирования, указанному в Правилах N 1112, является односторонним нарушением Соглашения о предоставлении субсидии и формальным поводом для получения экономии собственных средств бюджета области в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Достижение показателей результативности использования субсидии при таких обстоятельствах не оправдывает избыточный расход средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета области.

Соглашение о предоставлении субсидии бюджету Калининградской области является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Получатель бюджетных средств должен был обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета (при заключении Соглашения).

Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, как отмечено выше. Калининградская область получила неосновательно экономическую выгоду, сократив свои расходные обязательства, чем нарушила условия софинансирования расходных обязательств, допустив при этом избыточный расход средств федерального бюджета.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Таким образом, Управлением правомерно направлено представление в адрес Министерства социальной политики области.

Ссылки судов на отсутствие в представлении квалификации выявленного нарушения в соответствии с БК РФ подлежат отклонению, поскольку представление содержит правовое и фактическое обоснование замечаний.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что судами первой и апелляционной инстанции установлены все фактические обстоятельства дела, в связи с чем дополнительного исследования доказательств не требуется, но при этом неправильно были применены нормы права, кассационная инстанция считает возможным в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Калининградской области от 27.08.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2018 по делу N А21-5540/2018 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

Е.Н. Александрова О.Р. Журавлева Л.И. Корабухина