Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 апреля 2019 г. N Ф07-2466/19 по делу N А52-232/2017

19 апреля 2019 г.

Дело N А52-232/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области Юркиной Н.Ю. (доверенность от 10.10.2018 N 2940/ню), от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Псковской области Ермолаевой А.В. (доверенность от 12.10.2018 N 19/573), Устьянцева В.П. (доверенность от 09.04.2019 N 34),

рассмотрев 15.04.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2018 по делу N А52-232/2017 (судьи Алимова Е.А., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.),

установил:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Псковской области (место нахождения: 180000, г. Псков, Октябрьский пр., 48, ОГРН 1036000302964, ИНН 6027028290; далее - УМВД) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, г. Псков, Кузнецкая ул., 13, ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; далее - управление, УФАС) от 09.01.2017 N РНП-60-32 об отказе в удовлетворении обращения УМВД о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об обществе с ограниченной ответственностью "СтройТехСервис"" (место нахождения: 180006, г. Псков, ул. Белинского, 18А, ОГРН 1036000314570, ИНН 6027076583; далее - общество, ООО "СтройТехСервис").

Суд привлек общество к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Определением суда от 04.05.2017 на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) производство по делу приостановлено до вступления в законную силу решения суда по делу N А52-1340/2017; определением от 03.08.2018 производство по делу возобновлено.

Решением суда от 08.10.2018 (судья Буянова Л.П.) УМВД отказано в удовлетворении заявления.

Постановлением апелляционной инстанции от 25.12.2018 решение суда первой инстанции отменено; суд признал недействительным оспариваемое решение УФАС и обязал управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов УМВД.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права и несоответствие его выводов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. По мнению УФАС, в деле нет доказательств недобросовестного поведения общества при исполнении государственного контракта. При этом антимонопольный орган ссылается на нарушение заказчиком пункта 1 статьи 740, пунктов 1 и 2 статьи 747, статей 718 и 719 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), неоказание им содействия подрядчику в выполнении работ в объеме и порядке, предусмотренном контрактом и действующим законодательством. Управление так же настаивает на несоблюдении заказчиком порядка одностороннего отказа от исполнения контракта -требований статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ, Закон).

В отзыве на жалобу УМВД просит оставить ее без удовлетворения.

Представители общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы жалобы, а представители УМВД отклонили их.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 22.06.2015 между УМВД (заказчик) и обществом (подрядчик) по результатам электронного аукциона заключен государственный контракт N 0157100004415000008-0001655-04 на выполнение работ по объекту капитального строительства "Реконструкция административного здания отдела МВД России с ИВС по Островскому району, г. Остров Псковской области".

По контракту общество обязано передать завершенный реконструкцией объект с оформленным разрешением на ввод объекта в эксплуатацию; начало работ - со дня, следующего за днем подписания контракта; окончание работ - 05.12.2016 (пункт 3.1 контракта).

В связи с нарушением обществом срока выполнения работ УМВД 06.12.2016 приняло решение об одностороннем отказе от контракта, указав, что к 05.12.2016 согласно экспертному заключению объем выполненных работ составляет 47,56% (что является существенным нарушением обязанностей подрядчика); подрядчиком допущен ряд нарушений в технологии производства работ.

Копия этого решения вручена директору общества 06.12.2016, а также направлена заказным письмом с уведомлением по юридическому адресу общества и получена им 08.12.2018.

В порядке статьи 104 Закона N 44-ФЗ УМВД 16.12.2016 направило в антимонопольный орган заявление о включении с 18.12.2016 общества в реестр недобросовестных поставщиков (РНП).

Согласно решению УФАС от 09.01.2017 N РНП-60-32 соответствующие сведения об обществе в РНП не включены (пункт 1); действия заказчика (УМВД) признаны нарушающими положения части 12, частей 21 и 26 статьи 95 Закона о контрактной системе (пункт 2); материалы дела решено передать уполномоченному сотруднику УФАС для проведения административного расследования в отношении виновных должностных лиц заказчика (пункт 3).

Не согласившись с таким решением УФАС, УМВД обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили значимую компетенцию УФАС, обстоятельства дела и дал им оценку, указал на наличие у управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения. При этом суд пришел к выводу о том, что недобросовестного поведения со стороны общества не усматривается. Кроме того, суд счел, что заказчик при расторжении контракта нарушил требования статьи 95 Закона N 44-ФЗ, расторг контракт до вступления в силу решения об одностороннем отказе, не предоставил обществу срок для добровольного устранения нарушений (части 13 и 14 статьи 95 Закона).

Поэтому суд отказал УМВД в удовлетворении заявления, констатировав законность выводов управления применительно к статье 95 Закона, а равно не только несоответствие действий заказчика Закону, но и то, что решение управления не может нарушать права и законные интересы заявителя.

Апелляционный суд повторно рассмотрел дело и не согласился с выводами суда по существу оспариваемого решения УФАС, указав на отсутствие у антимонопольного органа оснований для признания заказчика нарушившим порядок одностороннего отказа от исполнения контракта.

Как указала апелляционная инстанция, проверка законности действий заказчика (УМВД), в том числе связанных с соблюдением процедурных действий, в предмет проверки, проводимой в порядке статьи 104 Закона N 44-ФЗ и Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 (далее - Правила N 1062), не входит.

Подобные действия УМВД могут быть предметом самостоятельного обжалования исполнителем контракта или иным лицом по правилам статьи 105 Закона N 44-ФЗ и в этом случае подлежат оценке антимонопольным органом в соответствии с требованиями статей 99 и 106 Закона N 44-ФЗ.

Апелляционный суд счел общество виновным в нарушении сроков исполнения контракта, указал на его недобросовестное поведение, при этом принял во внимание выводы, отраженные во вступившем в законную силу решении Арбитражного суда Псковской области от 07.06.2018 по делу N А52-1088/2018, дав им иную, чем суд первой инстанции, оценку.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции находит жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают требованиям Закона N 44-ФЗ, критериям включения в РНП, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 2 статьи 69, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Кассационная инстанция считает, что у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для иной оценки выводов суда первой инстанции по существу спора.

Критерии включения в РНП, поведение общества в целом и в части исполнения отдельных договорных обязательств во взаимодействии с заказчиком, поведение последнего восприняты судом первой инстанции по факту полной, объективной и всесторонней оценки обстоятельств дела, а равно правильного истолкования значимых положений Закона о контрактной системе, с учетом баланса интересов всех участников рассматриваемых правоотношений, необходимости восстановления их прав в имущественной сфере.

В статье 104 Закона N 44-ФЗ закреплен порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков.

Ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (часть 1 указанной статьи).

В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов (часть 2 статьи 104 Закона).

Согласно части 6 статьи 104 Закона в случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информацию, предусмотренную частью 3 названной статьи, а также копию решения суда о расторжении контракта или в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

В течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 названной статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 названной статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов (часть 7 статьи 104 Закона).

В связи с этим надлежит подчеркнуть, что обращение УМВД в антимонопольный орган в связи с существенным нарушением подрядчиком условий контракта (по срокам и объемам выполненных работ) (по факту принятого УМВД решения об одностороннем отказе от исполнения контракта) отвечает указанным положениям статьи 104 Закона, но не отвечает положениям статьи 95 Закона.

Ввиду искомых фактических обстоятельств вопрос о соответствии действий (бездействия) заказчика требованиям статьи 95 Закона неразрывно связан с вопросом о включении поставщика (подрядчика, исполнителя) в РНП.

Системная оценка положений статей 95, 99, 104 - 106 Закона о контрактной системе позволяет признать, что Законом не установлено ограничений в реализации полномочий контролирующего органа по выявлению нарушений статьи 95 Закона в порядке статьи 104 Закона и Правил N 1062.

В данном случае, как обоснованно признал суд первой инстанции, процедурные нарушения заказчика привели к тому, что он фактически расторг контракт до вступления в силу решения об одностороннем отказе от его исполнения, нарушив права подрядчика на добровольное устранение нарушений (часть 14 статьи 95 Закона).

В связи с этим приостановление подрядчиком работ по выявленным судом первой инстанции определенным причинам (по итогам взаимодействия подрядчика с заказчиком) не оценено судом как позволяющее в рассматриваемой ситуации проигнорировать требования части 14 статьи 95 Закона (притом что уже 07.12.2016 УМВД изменяет лимиты бюджетных обязательств в рамках спорного контракта в условиях, указывающих на последовательное стремление подрядчика преодолеть все объективные сложности в работе, сдать объект не просто в срок, а в соответствии с рядом технических требований, гарантирующих качество подрядных работ).

Как указал суд первой инстанции, в деле нет документов, позволяющих с достоверностью утверждать о недобросовестном поведении общества, умышленном неисполнении им принятых на себя обязательств, злостном уклонении от выполнения условий контракта; общество своевременно приступило к строительным работам, обязано было осуществлять строительный подряд в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение, установив недостатки в проектной документации, незамедлительно информировало заказчика о невозможности использования технической документации; при этом подрядчик не прекращал вести иные возможные подрядные работы на объекте.

Эти выводы суда первой инстанции отвечают сути взаимоотношений заказчика и подрядчика, разногласиям, возникшим при исполнении контракта, истинным причинам таковых, основаны на исследовании не только материалов настоящего дела, но и выводов суда по делу N А52-1088/2018.

Суд кассационной инстанции не усматривает коллизии между выводами суда первой инстанции по настоящему делу и по делу N А52-1088/2018 (по иску общества о признании недействительным решения УМВД от 06.12.2016 об одностороннем отказе от исполнения государственного контракта от 22.06.2015 N 0157100004415000008-0001655-04, в том числе с учетом переписки сторон контракта и экспертного заключения от 27.12.2017 N 10/11-2017).

Отраженный в решении суда от 07.06.2018 по делу N А52-1088/2018 вывод о том, что у истца отсутствовали основания для приостановления работ на объекте, не отрицает вывод эксперта о значительном количестве несоответствий проектно-сметной документации, и возможности их устранения в "рабочем" порядке, то есть при соразмерных расходах и определенных затратах времени. При этом ничто и никто не указывает на наличие у подрядчика реальной возможности выявить все значимые несоответствия до выхода на объект (до заключения контракта и начала реализации его условий).

В практике рассмотрения гражданских дел, в гражданско-правовой доктрине, в гражданских правоотношениях с "публичным элементом" не определено, что ненадлежащее исполнение либо неисполнение договорных обязательств в любом случае влечет такую меру ответственности как включение в РНП (притом что независимо от оценки ее правовой природы таковая может восприниматься как назначенная сверх взыскания убытков и (или) неустойки).

При включении в РНП в каждом конкретном случае необходимо решить вопрос о законности, справедливости и целесообразности соответствующей меры ответственности в отношении определенного нарушителя исходя из значимого комплекса обстоятельств, а равно баланса частных и публичных прав (интересов).

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как победителем торгов либо нарушающее права заказчика относительно условий и срока исполнения контракта. Важно при этом учесть препятствия к реализации принципа эффективного использования бюджетных средств, решить вопрос, благодаря кому и почему этот принцип не получил должной реализации.

При оценке законности и обоснованности оспариваемого решения УФАС необходимо учитывать, что включение в реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий такого включения (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в соответствующих закупках. Вместе с тем реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в статье 1 Закона N 44-ФЗ, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, а следовательно, защиту государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков). При этом такими действиями (бездействием) нарушаются права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и сроков исполнения контракта, исключается (умаляется) эффективность использования бюджетных средств, обеспечение публичных интересов в рамках соответствующих правоотношений. Участник аукциона, самостоятельно принявший решение об участии в размещении заказа и претендующий на заключение государственного (муниципального) контракта и его надлежащее исполнение, обязан учесть специфику заключения и исполнения контракта и соблюсти все предусмотренные для этого условия. В ином случае для него возникает риск наступления соответствующих неблагоприятных последствий, в том числе риск принятия уполномоченным органом решения о включении его в реестр недобросовестных поставщиков.

Поэтому при рассмотрении вопроса о законности решения уполномоченного органа о включении или невключении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных и (или) договорных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи, поскольку иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства.

Включение в РНП как мера ответственности должно отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Проанализировав взаимоотношение сторон в рамках заключенного и исполняемого контракта, УФАС констатировало нарушение заказчиком требований статьи 95 Закона, в связи с чем не усмотрело в действиях общества недобросовестного поведения, направленного на умышленное неисполнение контракта. Подробная оценка поведению подрядчика применительно к признаку недобросовестности в оспариваемом решении управления отсутствует. По сути в оспариваемом решении управление ограничилось обоснованием нарушения заказчиком статьи 95 Закона.

В связи с этим суд первой инстанции подчеркнул, что неполное выяснение управлением всех необходимых обстоятельств в данном конкретном случае не привело к принятию незаконного решения; такая неполнота сама по себе не может служить основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, поскольку она не нарушает прав и интересов заявителя в экономической сфере.

Вместе с тем суд первой инстанции констатировал по сути отсутствие в сложившейся ситуации эффективного законного содействия заказчика подрядчику, на которое последний вправе был рассчитывать (статьи 718, 719, 740, 747 ГК РФ) ввиду общей для них юридически значимой цели - относительно скорого и качественного выполнения подрядных работ.

Выводы суда первой инстанции являются законными и обоснованными и в данном случае иной судебной оценке не подлежат.

Безусловных процессуальных оснований для отмены принятых по делу судебных актов не имеется (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 5 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2018 по делу N А52-232/2017 отменить.

Решение Арбитражного суда Псковской области от 08.10.2018 по тому же делу оставить в силе.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая