Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 апреля 2019 г. N Ф07-1286/19 по делу N А26-7670/2018

25 апреля 2019 г.

Дело N А26-7670/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., Мунтян Л.Б, Савицкой И.Г.,

при участии от индивидуального предпринимателя Банадыковой Ирины Александровны Обруча В.П. (доверенность 10.07.2018 N 1),

рассмотрев 22.04.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Банадыковой Ирины Александровны на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2018 по делу N А26-7670/2018 (судьи Юрков И.В., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.),

установил:

Индивидуальный предприниматель Банадыкова Ирина Александровна (ОГРНИП 307100111500011) обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия (место нахождения: 185011, г. Петрозаводск, Красная ул., 31, ОГРН 1041000051784, ИНН 1001048543; далее - управление, Росреестр) от 13.07.2018 по делу N 0/206-2018 о назначении Банадыковой И.А. административного наказания на основании статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде 50 000 руб. штрафа.

Решением суда от 27.09.2018 (судья Подкопаев А.В.) оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 29.11.2018 решение суда первой инстанции от 27.09.2018 отменено, предпринимателю отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение апелляционной инстанцией норм материального и процессуального права, а также несоответствие ее выводов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Представители Росреестра, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В порядке статьи 52 АПК РФ в дело вступил военный прокурор Петрозаводского гарнизона, который в целях полного и объективного рассмотрения кассационной жалобы направил в суд кассационной инстанции новые материалы по делу.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в ходе проверки, проведенной военной прокуратурой Петрозаводского гарнизона установлено, что земельный участок с кадастровым номером 10:20:0000000:275, расположенный по адресу: Республика Карелия, Прионежский р-н, п. Чална-1, общей площадью 9244192 кв. м, является собственностью Российской Федерации (право зарегистрировано в ЕГРН 20.09.2013) и закреплен на праве постоянного (бессрочного) пользования за федеральным государственным казенным учреждением "Северо-Западное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГКУ).

В ходе осмотра территории 17.05.2018 установлено, что часть означенного земельного участка площадью не менее 41,04 кв.м используется предпринимателем Банадыковой И.А. для размещения и эксплуатации принадлежащего ей на праве собственности торгового павильона, расположенного на пересечении улиц Весельницкого и Завражного в п. Чална-1 при отсутствии прав на часть земельного участка (в отсутствие правоустанавливающих документов на землю) (притом что упомянутый павильон размещен на земельном участке с 2008 года).

По факту выявленного нарушения прокуратурой 04.06.2018 в порядке статьи 28.4 КоАП РФ вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 КоАП РФ; названное постановление и материалы дела направлены в Росреестр для разрешения вопроса о привлечении предпринимателя к административной ответственности согласно означенной квалификации.

Постановлением управления от 13.07.2018 N 0/206-2018 Банадыкова И.А. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ; ей назначено административное наказание в виде 50 000 руб.штрафа.

Банадыкова И.А., не согласившись с этим постановлением, обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявление и не усмотрел в действиях Банадыковой И.А. вменяемого правонарушения, его объективных признаков. Суд исходил из того, что на день возбуждения дела об административном правонарушении (04.06.2018) отсутствовал направленный предпринимателю запрет (несогласие) собственника на использование ею части рассматриваемого земельного участка. Поэтому суд применительно к пунктам 1 и 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ счел отсутствующими событие и состав правонарушения и удовлетворил заявление предпринимателя.

Суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел дело и не согласился с выводами суда первой инстанции, отменил решение и отказал в удовлетворении заявления. Суд отметил, что включение нестационарного торгового объекта в соответствующую схему размещения в отсутствие согласия собственника земельного участка, прав на землю не порождает (притом что законом не предусмотрен такой способ выражения воли собственника на передачу земли в пользование как "отсутствие запрета").

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что судебные акты двух инстанций по настоящему делу нельзя признать основанными на полной, всесторонней и объективной оценке всех значимых обстоятельств дела.

Как установил суд первой инстанции, предприниматель Банадыкова И.А. 01.11.2007, 06.11.2007 и 10.11.2007 обращалась к командирам в/ч 52809, в/ч 52906 и к начальнику Сортавальского КЭЧ района с заявлениями о разрешении на установку торгового павильона на земельном участке в п. Бесовец (в настоящее время п. Чална-1); данные заявления были согласованы должностными лицами.

Вместе с тем ряд требований земельного законодательства (статьи 25, 26, 65 Земельного кодекса Российской Федерации) позволил прокурору и управлению вменить предпринимателю статью 7.1 КоАП РФ (при отсутствии согласия уполномоченного органа - ФГКУ, реализующего функции по управлению федеральным имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации, на использование означенной выше части земельного участка).

Согласно статье 7.1 КоАП РФ противоправным признается самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

В связи с этим суд первой инстанции отметил, что для решения вопроса о том, имело ли место самовольное использование предпринимателем Банадыковой И.А. земельного участка, необходимо установить наличие несогласия (запрета) ФГКУ на пользование предпринимателем частью земельного участка.

Однако суд первой инстанции не учел, что в контексте самовольного занятия земельного участка упомянутый установленный порядок выражения воли собственника в любом случае означает, что воля собственника не может быть выражена "по умолчанию". Иными словами, в рамках спорных правоотношений молчание собственника не означает его согласие.

Поэтому апелляционный суд правомерно признал, что в рассматриваемой ситуации имеются объективные признаки административного правонарушения - самовольного занятия части земельного участка (без полученного на момент возбуждения административного дела согласия собственника).

Как установил апелляционный суд, документы, подтверждающие право предпринимателя на использование части спорного земельного участка, в деле отсутствуют; договор аренды с уполномоченным представителем собственника земли не заключался; такой способ выражения воли собственника на передачу земли в пользование как "отсутствие запрета" законом не предусмотрен.

Суд апелляционной инстанции счел ошибочным вывод суда первой инстанции об отсутствии в действиях (бездействии) Банадыковой И.А. состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ.

В свою очередь суды двух инстанций не могли не убедиться в том, что спорные правоотношения претерпели многолетнее развитие и связаны с взаимодействием федерального собственника земли с администрацией муниципального образования.

Как следует из решения суда первой инстанции, пунктом 10 статьи 35 Устава гарнизонного сельского поселения установлено, что в компетенцию администрации гарнизонного сельского поселения входит, в том числе, разработка и утверждение в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти Республики Карелия, схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Постановлением администрации гарнизонного сельского поселения (далее также администрация) от 22.06.2015 N 41 (с учетом изменений, внесенных постановлением администрации от 16.03.2017 N 3) утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории гарнизонного сельского поселения, с периодом размещения нестационарных торговых объектов, в том числе, принадлежащего предпринимателю Банадыковой И.А., с 01.06.2015 по 01.03.2019.

В связи с этим суд первой инстанции принял во внимание пункты 2 - 4, 6, 7 утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов (ввиду установленных для органа, осуществляющего полномочия собственника имущества, порядка и сроков согласования включения объектов в соответствующую схему).

Суд первой инстанции также установил, что 30.11.2017 администрацией гарнизонного сельского поселения в адрес ФГКУ направлено письмо с проектом постановления администрации "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории гарнизонного сельского поселения" для согласования.

Как следует из писем ФГКУ от 18.12.2017 и 01.03.2018, администрации сообщено, что ранее ФГКУ направлен запрос в орган военного управления по вопросу размещения торговых объектов на земельном участке с кадастровым номером 10:20:0000000:275, а также о включении его в схему размещения нестационарных торговых объектов согласно проекту постановления администрации "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Гарнизонного сельского поселения". Ответ на указанное письмо в адрес ФГКУ не поступал, в связи с чем ФГКУ подготовлено и направлено письмо по вопросу ускорения позиции органов военного управления; 04.06.2018 ФГКУ в ответ на обращение администрации от 30.11.2017 сообщило, что учреждением в адрес Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации направлен комплект документов для принятия решения по указанному вопросу.

Апелляционный суд правомерно отметил, что включение нестационарного торгового объекта в соответствующую схему размещения, тем более при отсутствии согласия собственника земельного участка, вопреки правовой позиции суда первой инстанции, прав на землю не порождает. При этом апелляционный суд исходил из того, что искомого согласия собственника на момент возбуждения административного дела так и не получено.

Вместе с тем суды обеих инстанций не учли, что при изложенных выше обстоятельствах для правильного выяснения события и состава административного правонарушения, а равно решения вопроса об избрании конкретной меры ответственности нельзя проигнорировать процесс взаимодействия предпринимателя с компетентными органами, а также длительное и безрезультатное взаимодействие администрации с собственником земельного участка.

Равным образом нельзя не учитывать очевидное затягивание собственником соответствующего согласования (притом что материалами дела не подтверждается наличие у собственника какого-либо конкретного охраняемого законом интереса в ином использовании части земельного участка). Очевидна также заинтересованность администрации в сохранении нестационарного торгового объекта, используемого Банадыковой И.А. для торговли социально значимыми товарами - книгами, школьными (канцелярскими) принадлежностями, дидактическими и развивающими игрушками, пособиями и пр.

В связи с этим, учитывая также, что, как отражено в оспариваемом постановлении Росреестра, ранее предприниматель постановлением от 07.11.2017 по тому же факту была привлечена к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ, необходимо надлежащим образом оценить ряд обстоятельств.

Необходимо проанализировать не только объективные, но и субъективные признаки действий (бездействия) предпринимателя, особенно в период после пресечения первого длящегося правонарушения до выявления объективных признаков второго длящегося правонарушения (которое является предметом рассмотрения по настоящему делу). Следует выяснить причины и мотивы соответствующего поведения, установить значимые факты в связи с решением вопроса о виновности правонарушителя. Важно при этом понять, имелись ли у предпринимателя реальные возможности для соблюдения требований публичного правопорядка в этот период. Суду надлежит установить, какова была позиция администрации и ФГКУ в тот момент, насколько они были заинтересованы в оперативном получении соответствующего согласования, получено ли оно, если получено, то когда, если не получено, каковы причины неполучения, в чем истинный законный интерес собственника к части земельного участка. В связи с этим суду также следует ответить на вопрос о наличии либо отсутствии обстоятельств, которые имеют правовое значение применительно к требованиям статей 2.7, 2.9 КоАП РФ.

Только получив ответы на эти вопросы, в данной ситуации можно утверждать о надлежащей реализации задач законодательства об административных правонарушениях и задач производства по делам об административных правонарушениях (статьи 1.2, 24.1 КоАП РФ).

Таким образом, надлежит признать, что предмет доказывания по делу сформирован судами неправильно; по делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать факты, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статьи 286, 287 АПК РФ).

Принятые по делу судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, в связи с чем они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суд должен учесть изложенное, установить фактические обстоятельства, имеющие значение по делу, после чего ввиду всех доводов участвующих в деле лиц принять законный и обоснованный судебный акт.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 27.09.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2018 по делу N А26-7670/2018 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Карелия.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая