Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 мая 2019 г. N Ф07-4027/19 по делу N А52-2858/2018

16 мая 2019 г.

Дело N А52-2858/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Родина Ю.А., судей Васильевой Е.С., Соколовой С.В.,

при участии от Комитета по экономическому развитию и инвестиционной политике Псковской области Рарог О.И. (доверенность от 01.03.2019 N 07),

рассмотрев 16.05.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по экономическому развитию и инвестиционной политике Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 25.10.2018 (судья Радионова И.М.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2019 (судьи Потеева А.В., Алимова Е.А., Докшина А.Ю.) по делу N А52-2858/2018,

установил:

Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике (после переименования Комитет по экономическому развитию и инвестиционной политике Псковской области), место нахождения: 180001, город Псков, улица Некрасова, дом 23, ОГРН 1096027012542, ИНН 6027122335 (далее - комитет), обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительным предписания Счетной палаты Псковской области, место нахождения: город Псков, улица Некрасова, дом 23, ОГРН 1076027001731, ИНН 6027102723 (далее - счетная палата), от 30.03.2018 N МХ-03-04/0170.

Решением суда первой инстанции от 25.10.2018, оставленным без удовлетворения постановлением апелляционного суда от 17.01.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе комитет, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить решение от 25.10.2018 и постановление от 17.01.2019 и принять по данному делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суды необоснованно не учли положения абзаца 4 пункта 5 Положения о порядке разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности государственных программ Псковской области, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 27.09.2012 N 512, согласно которым автономная некоммерческая организация (далее - АНО) "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" является одним из участников государственной программы Псковской области, а не соисполнителем, соответственно, показатели результативности устанавливаются в соглашениях, заключаемых между комитетом и этой организацией. При этом комитет утверждает, что по состоянию на 01.04.2017 по соглашениям от 01.06.2016 по мероприятиям "Обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства" и "Обеспечение деятельности Центра координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства" показатели результативности использования субсидии, установленные для комитета, достигнуты в полном объеме. Также податель жалобы утверждает, что при расчете суммы субсидии, подлежащей возврату в бюджет, необходимо руководствоваться положениями Правил формирования, предоставления, распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектам Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (далее - Правила N 999). Более того, по мнению комитета, счетной палатой выполнен расчет по каждому мероприятию отдельно с учетом значения показателей лишь по средствам федерального бюджета, без принятия во внимание показателей по средствам софинансирования из областного бюджета.

В судебном заседании представитель комитета поддержал доводы кассационной жалобы, настаивая на ее удовлетворении.

Счетная палата надлежащим образом извещена о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей в судебное заседание не направила, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, в целях улучшения инвестиционного климата, обеспечения благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности для развития субъектов малого и среднего предпринимательства Псковской области, создания условий для эффективного управления государственным имуществом и земельными ресурсами области, развития и эффективного использования промышленного потенциала Псковской области постановлением Администрации Псковской области от 28.10.2013 N 499 утверждена Государственная программа Псковской области "Содействие экономическому развитию, инвестиционной и внешнеэкономической деятельности на 2014 - 2020 годы" (далее - Программа), одной из подпрограмм которой является "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства". Источниками финансирования указанной подпрограммы являются средства федерального, областного, местного бюджетов и внебюджетные источники. Основным ожидаемым конечным результатом подпрограммы является улучшение условий ведения предпринимательской деятельности, обеспечение достижения показателей результативности, установленных ежегодными соглашениями с Министерством экономического развития Российской Федерации.

Для достижения поставленных целей подпрограммы запланировано осуществление основных мероприятий, реализацией которых занимается ряд соисполнителей, в том числе АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" (Микрокредитная компания), учредителем которой выступает Псковская область в лице комитета. В структуру АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" входят администрация, Центр поддержки предпринимательства, Центр поддержки экспорта, отдел гарантия, Отдел микрофинансирования.

В ноябре - декабре 2017 года счетной палатой в отношении АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" проведена проверка расходования средств, выделенных в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" Программы, за 2016 год и январь - октябрь 2017 года.

По результатам указанного контрольного мероприятия счетной палатой составлен акт от 19.01.2018 и председателю комитета выдано предписание от 30.03.2018 N МХ-03-04/0170, которым потребовано обеспечить возврат в доход областного бюджета 10 852 340 руб. субсидии, предоставленной АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства" из федерального бюджета в рамках реализации мероприятий подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" Программы по направлениям деятельности Центра поддержки предпринимательства и Центра поддержки экспорта.

Основанием для вынесения предписания послужили выводы проверяющих о том, что исходя из имеющихся отчетных данных АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" по количеству субъектов, получивших поддержку, количеству проведенных мероприятий и объему освоения средств не достигнуты установленные значения целевых показателей результативности использования субсидии.

Как указала счетная палата, до июня 2016 года (включительно) АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" расходовались предоставленные субсидии и, соответственно, достигались значения целевых показателей результативности использования субсидии, выделенной из федерального бюджета в 2014 году по соглашению от 18.08.2014 N 2. Впоследствии (с июня 2016 года) данная организация приступила к освоению средств и достижению целевых показателей результативности использования субсидии, выделенной из федерального бюджета по соглашению от 17.04.2015 N 1. При этом средства субсидии (7 500 000 руб.), выделенной для обеспечения деятельности Центра поддержки предпринимательства по соглашению от 17.04.2015, полностью освоены только по состоянию на 31.12.2016 (из них на мероприятия израсходовано 7 355 120 руб., на оплату коммунальных услуг израсходовано 144 880 руб.). Поскольку средства субсидии использованы с нарушением установленных сроков и показатели результативности использования субсидии по состоянию на 01.04.2016 не достигнуты, то в доход федерального бюджета подлежат возврату средства в сумме 7 253 400 руб., рассчитанные по формуле в соответствии с пунктом 32 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" в 2015 году, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2014 N 1605 (далее - Правила N 1605).

Также счетная палата отметила, что обязательства по достижению показателей результативности использования средств субсидии, предоставленной на основании соглашения от 01.06.2016 N 1, выполнены АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" не в полном объеме. Согласно отчетам о реализации плана работы и исполнения целевых показателей Центра поддержки предпринимательства не достигнуты целевые значения по двум показателям результативности использования субсидии: "количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку" и "количество проведенных консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства". Ввиду того, что средства субсидии использованы с нарушением обязательств по достижению целевых показателей результативности, возврату в бюджет подлежит 727 030 руб.

Кроме того, счетной палатой установлено, что ни один из целевых показателей на выполнение мероприятий Центра поддержки экспорта, определенных соглашением от 01.06.2016 N 2, АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" не достигнут. Исчисленный счетной палатой по данному нарушению размер суммы, подлежащей возврату в федеральный бюджет, с учетом формулы, изложенной в пункте 32 Правила N 1605, составил 2 871 910 руб.

Комитет оспорил в судебном порядке предписание счетной палаты.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований, сделав вывод, что счетная палата доказала наличие в действиях комитета нарушения бюджетного законодательства, что послужило основанием для выдачи оспариваемого предписания, которое по форме и содержанию соответствовало действующему законодательству и не возлагало на заявителя незаконных обязанностей.

Изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для удовлетворения жалобы.

В соответствии с пунктом 11 Правил N 1605 субсидии предоставляются субъектам Российской Федерации при соблюдении следующих условий: наличие утвержденной государственной программы (подпрограммы) субъекта Российской Федерации, содержащей мероприятия на развитие малого и среднего предпринимательства; наличие в бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации на исполнение государственной программы (подпрограммы) субъекта Российской Федерации, содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.

Согласно пунктам 35, 36 Правил N 1605 предоставление субсидии бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется на основании соглашения, заключаемого между Министерством экономического развития Российской Федерации и субъектом Российской Федерации. При этом соглашение о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации должно содержать, в частности, показатели результативности использования субсидии, обязательство субъекта Российской Федерации по их достижению (подпункт "ж"), а также последствия неисполнения субъектом Российской Федерации условий соглашения и недостижения показателей, предусмотренных соглашением (подпункт "к").

Пунктом 32 названных Правил определено, что в случае, если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств по выполнению показателей результативности использования субсидии и в срок до 01 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, субъект Российской Федерации обеспечивает возврат в доход федерального бюджета в срок до 01 июня текущего финансового года размера средств возврата, рассчитанного по соответствующей формуле.

В случае неперечисления соответствующего размера субсидии, подлежащего возврату в федеральный бюджет, средства взыскиваются в федеральный бюджет в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается, что между Министерством экономического развития Российской Федерации и Администрацией Псковской области заключены соглашения от 07.08.2015 N 032-МБ-15 от 13.07.2016 N 008-МБ-16 о предоставлении в 2015 - 2016 годах из федерального бюджета субсидии бюджету Псковской области на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства. Данные соглашения заключены на предоставление субсидии в соответствии с подпрограммой "Развитие малого и среднего предпринимательства" Программы, в том числе на реализацию мероприятия "Обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства" в сумме 7 500 000 руб. на 2015 год и 2 090 000 руб. на 2016 год. Также по соглашению от 13.07.2016 предоставлена субсидия на реализацию мероприятия "Обеспечение деятельности Центра координации поддержки экспортно-ориентировочных субъектов малого и среднего предпринимательства" в сумме 4 089 874 руб. на 2016 год. Получателем субсидии указан комитет.

В пункте 2.2.4 соглашений предусмотрено обязательство субъекта Российской Федерации по обеспечению достижения следующих значений показателей результативности использования субсидии по мероприятию "Обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства":

- количество проведенных консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства - 3750 единиц (2015 год), 523 единицы (2016 год);

- исполнение расходных обязательств за счет субсидии, предоставленной в текущем финансовом году из федерального бюджета на реализацию мероприятия - 100% (2015, 2016 годы);

- количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку - 2025 единиц (2015 год), 849 единиц (2016 год);

- количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку, - 26 единиц (2015 год), 5 единиц (2016 год).

В соглашении от 13.07.2016 также предусмотрено обязательство субъекта Российской Федерации по обеспечению достижения следующих значений показателей результативности использования субсидии по мероприятию "Обеспечение деятельности Центра координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства":

- количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку, - 10 единиц;

- исполнение расходных обязательств за счет субсидии, предоставленной в текущем финансовом году из федерального бюджета на реализацию мероприятия, - 100%;

- количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, - 147 единиц;

- количество проведенных консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства, - 104 единиц;

- количество заключенных субъектами малого и среднего предпринимательства при содействии центра договоров на поставку товаров, работ, услуг за пределы территории Российской Федерации, - 12 единиц

В случае невыполнения субъектом Российской Федерации показателей результативности использования субсидии по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии и в срок до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, субъект Российской Федерации обеспечивает возврат в доход федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года средств в размере, рассчитанном по формуле в соответствии с пунктом 32 Правил N 1605 (пункт 4.1 соглашений).

Между комитетом и АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" заключены соглашение от 17.04.2015 N 1 (с дополнительным соглашением от 01.07.2015) и соглашение от 01.06.2016 N 1 (с дополнительным соглашением от 19.08.2016) о предоставлении из областного бюджета субсидии на реализацию Программы по направлению "Обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства", а также соглашение от 01.06.2016 N 1 (с дополнительным соглашением от 02.08.2016) о предоставлении из областного бюджета субсидии на обеспечение деятельности Центра координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства.

Данными соглашениями определены объемы финансирования за счет федерального и областного бюджетов, целевые показатели результативности по уровням бюджетов, а также обязанность получателя субсидии вернуть денежные средства в областной бюджет при установлении факта нарушения условий предоставления субсидии. В части средств, предоставленных за счет федерального бюджета, в соглашениях отражены объемы финансирования и показатели результативности, которые аналогичны указанным в соглашениях, заключенных между Министерством экономического развития Российской Федерации и Администрацией Псковской области.

В ходе рассмотрения дела суды установили, что вмененные комитету правонарушения состоят в недостижении показателей результативности использования субсидий, предоставленных на 2015 и 2016 годы.

В частности, по мероприятию "Обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства" по состоянию на 01.01.2016 количество проведенных консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства составило 27 единиц вместо 3750 (т.е. 0,72% от установленного значения целевого показателя); количество субъектов, получивших господдержку, составило 64 единицы вместо 2025 (т.е. 3,16% от показателя результативности); израсходовано 9,27% от объема предоставленной субсидии при целевом показателе 100%; сведений о количестве вновь созданных рабочих мест субъектами, получившими господдержку, не имеется. По состоянию на 01.04.2016 указанные нарушения не устранены.

За счет средств субсидии, предоставленной на 2016 год, по мероприятию "Обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства" проведено 131 консультация и мероприятия для субъектов малого и среднего предпринимательства вместо 523 единиц (т.е. 25% от установленного значения показателя результативности); оказана государственная поддержка 304 субъектам малого и среднего предпринимательства вместо 849 единиц (т.е. 35,8% от установленного значения). По мероприятию "Обеспечение деятельности Центра координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства" средства субсидии из федерального бюджета израсходованы в сумме 1 714 120 руб. (т.е. 41,9% от полученного объема средств); оказана государственная поддержка 57 субъектам малого и среднего предпринимательства вместо 147 единиц (т.е. 38,8% от показателя результативности); проведено 13 консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства вместо 104 единиц (т.е. 12,5% от целевого показателя); заключено при содействии Центра поддержки экспорта 2 экспортных контракта вместо 12 единиц (т.е. 16,67% от установленного показателя); новые рабочие места не созданы. До 01.04.2017 указанные нарушения не устранены.

Составленный счетной палатой расчет размера подлежащих возврату средств проверен судами и признан правильным.

Доводы комитета относительно неверного расчета счетной палатой размера субсидии, подлежащей возврату в бюджет, а также необходимости применения положений Правил N 999, были предметом рассмотрения и оценки судов.

Согласно части 2 статьи 17 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" средства федерального бюджета на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 Правил N 1605 установлено, что субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки на исполнение расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, направленных на обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства, повышение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства, увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечение занятости населения и увеличение производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг).

Правилами N 999 установлены общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации. При этом нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядок предоставления и распределения каждой субсидии, принимаются в соответствии с правилами, указанными в абзаце первом настоящего пункта.

На основании пункта 2(1) постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 N 149) в 2016 году возврат средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в случаях, предусмотренных пунктами 16 и 19 Правил N 999, осуществляется в порядке, предусмотренном данными Правилами, если иной порядок не установлен Правительством Российской Федерации.

В рассматриваемом случае Государственная программа Псковской области, утвержденная постановлением Администрации Псковской области от 28.10.2013 N 499, и заключенные в целях ее реализации соглашения от 07.08.2015 N 032-МБ-15, от 13.07.2016 N 008-МБ-16 основаны на положениях Правил N 1605, действовавших в спорный период.

Отклоняя позицию подателя жалобы, суды также обоснованно указали, что механизм расчета суммы субсидии, подлежащей возврату в бюджет, установленный пунктом 16 Правил N 999 и пунктом 32 Правил N 1605 идентичен. Отличие заключается лишь в том, что постановлением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 N 149 предусмотрена возможность возврата в федеральный бюджет в 2016 году средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме средств, соответствующих 30% от объема средств, рассчитанного в соответствии с пунктом 16 Правил N 999. Однако это условие распространяется только на субсидии, в соглашениях о предоставлении которых установлены меры ответственности за недостижение показателей результативности и несоблюдение графика строительства.

Утверждение подателя жалобы о том, что результаты выездной проверки, проведенной Управлением Федерального казначейства по Псковской области по вопросу соблюдения комитетом условий предоставления и использования средств федерального бюджета в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" Программы, оформленной актом от 29.05.2017 N 46-08-19, подтверждают достижение комитетом показателей результативности использования субсидий в полном объеме, не принято судами.

В акте от 29.05.2017 N 46-08-19 зафиксирована невозможность сделать вывод об уровне достижения показателей результативности использования субсидии, предоставленной в 2016 году, так как к проверке представлена совмещенная отчетность по соглашения на 2015 и 2016 год. Также в акте отражено, что комитетом по состоянию на 01.01.2017 и уточненным данным по состоянию на 01.04.2017 не все показатели результативности использования субсидии по мероприятиям, реализуемым в соответствии с соглашением от 13.07.2016 N 008-МБ-16, выполнены в полном объеме. Данные, представленные комитетом в Министерство экономического развития Российской Федерации в форме 12 "Отчет о достижении значений показателей результативности использования субсидии, предоставленной Псковской области их федерального бюджета в соответствии с соглашением от 13.07.2016 N 008-МБ-16 на реализацию мероприятия государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, "Обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства" и "Обеспечение поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства" по состоянию на 01.01.2017, по показателям результативности использования субсидии не подтверждены данными отчетов, предоставленных АНО "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" в соответствии с соглашениями от 01.06.2016 N 1,2.

По существу все доводы жалобы повторяют позицию комитета по делу и выражают несогласие с оценкой судами представленных в материалы дела доказательств, в связи с чем не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, ими правильно применены нормы материального и процессуального права. В связи с этим кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств, установленных судами, и сделанных ими выводов.

При таком положении кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 25.10.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2019 по делу N А52-2858/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета по экономическому развитию и инвестиционной политике Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Ю.А. Родин

Судьи

Ю.А. Родин Е.С. Васильева С.В. Соколова