Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 июня 2019 г. N Ф07-5840/19 по делу N А44-6311/2018

26 июня 2019 г.

Дело N А44-6311/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Алешкевича О.А., Толкунова В.М.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Бондарь Н.В. (доверенность от 11.01.2019),

рассмотрев 19.06.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2019 по делу N А44-6311/2018 (судьи Докшина А.Ю., Алимова Е.А., Мурахина Н.В.),

установил:

Правительство Новгородской области, место нахождения: 173005, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д. 1, ОГРН 1065321096070, ИНН 5321053652 (далее - Правительство), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области, место нахождения: 173002, Великий Новгород, Воскресенский бульв., д. 3, ОГРН 1025300795552, ИНН 5321047553 (далее - Управление, УФАС), от 10.05.2018 по делу N А-11/8 и предписания от 10.05.2018 N 5 по указанному делу.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Медицинский центр "Альтернатива", место нахождения: 173009, Великий Новгород, Псковская ул., д. 15, 1 этаж, ОГРН 1075321002525, ИНН 5321116380 (далее - Общество), Министерство здравоохранения Новгородской области, место нахождения: 173007, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д. 1, оф. 463, ОГРН 1025300805166, ИНН 5321028960 (далее - Министерство), Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Новгородской области (далее - Комиссия).

Решением суда первой инстанции от 05.10.2018 (судья Киселева М.С.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционный суд постановлением от 20.03.2019 решение от 05.10.2018 отменил, признал решение и предписание УФАС не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - закон N 135-ФЗ) и удовлетворил заявленные Правительством требования. В кассационной жалобе УФАС, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права, несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление от 20.03.2019 и оставить в силе решение от 05.10.2018.

По мнению подателя кассационной жалобы, отсутствие в действующем правовом регулировании прямой нормы, обязывающей Правительство разработать критерии распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), не свидетельствует о законности бездействия Правительства, приводящего к негативным последствиям для конкуренции на указанном рынке. Управление считает, что Правительство, используя имеющиеся у него полномочия, могло и должно было принять меры, направленные на создание условий для недискриминационного распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС. Податель жалобы указывает на то, что именно Правительство как орган, утвердивший состав Комиссии, несет ответственность за принимаемые ею решения, в том числе по вопросу распределения объемов медицинской помощи между медицинскими организациями. В этой связи, как считает Управление, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемое предписание УФАС не возлагает на Правительство обязанностей, выходящих за пределы его полномочий. Податель жалобы обращает внимание на то, что решение о выделении определенных объемов медицинских услуг конкретной медицинской организации принимается Комиссией в условиях, исключающих конкурентную борьбу за право оказания медицинских услуг, а вывод апелляционного суда об отсутствии в оспариваемом решении УФАС обоснования наличия негативных последствий, возникших вследствие бездействия Правительства в указанной сфере, опровергается материалами дела.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Правительство, Общество, Министерство, Комиссия, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей для участия в нем не направили, что не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, в адрес Управления 20.09.2017 поступило заявление Общества, в котором указывалось на действия Комиссии, ограничивающие конкуренцию на рынке медицинских услуг на территории Новгородской области при распределении плановых объемов медицинской помощи в условиях дневного стационара и совершаемых при разработке территориальной программы ОМС в Новгородской области. Изучив документы, поступившие от Департамента здравоохранения Новгородской области и руководителя Комиссии, УФАС установило, что Комиссия распределяет объемы медицинской помощи между медицинскими организациями в рамках территориальной программы ОМС произвольно и неравномерно, без учета каких-либо определенных критериев и оценки их значимости в соответствии с показателями, представленными по каждой медицинской организации. В указанных действиях Комиссии Управление усмотрело признаки нарушения требований антимонопольного законодательства, устанавливающего запрет на создание дискриминационных условий. Поскольку Комиссия не является самостоятельным юридическим лицом, УФАС признало ответственным лицом за ее действия Правительство, которое своим распоряжением сформировало состав Комиссии.

На основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ Управление выдало Правительству предупреждение от 27.11.2017 N 17 о необходимости в срок до 28.12.2017 обеспечить разработку и реализацию механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Новгородской области, предусматривающего для Комиссии обязательные объективные критерии и методику распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках указанной программы.

Поскольку в установленный срок (с учетом его продления) предупреждение не было исполнено, УФАС на основании части 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ приказом от 02.03.2018 N 22/18 возбудило дело N А-11/18 о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого 10.05.2018 вынесло решение.

Указанным решением УФАС признало в действиях (бездействии) Правительства нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в том числе пункта 8 части 1 указанной статьи.

На основании указанного решения в тот же день (10.05.2018) Управление выдало предписание, которым обязало Правительство прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем обеспечения в срок до 25.06.2018 разработки и реализации механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Новгородской области, предусматривающего для Комиссии обязательные объективные критерии и методику распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках указанной программы на недискриминационных условиях и с учетом показателей, предусмотренных частью 10 статьи 36 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) и пунктом 8 Положения о деятельности Комиссии, являющегося приложением к Правилам обязательного медицинского страхования, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 N 158н (далее - Положение N 158н).

Не согласившись с данными решением и предписанием УФАС, Правительство оспорило их в судебном порядке.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что применяемый на территории Новгородской области порядок распределения объемов медицинской помощи, оказываемой в рамках ОМС, не обеспечивает равного доступа всех заинтересованных медицинских организаций на рынок оказания медицинских услуг в рамках данной программы; из решений Комиссии невозможно установить критерии, используемые при определении объема оказания медицинской помощи, а также причины отказа в выделении медицинской организации таких объемов. Суд заключил, что Правительство, наделенное соответствующими полномочиями в рассматриваемой сфере правоотношений, имеет возможность и обязано принять меры, направленные на соблюдение требований антимонопольного законодательства, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд со ссылкой на наличие законодательно закрепленных критериев, подлежащих учету при распределении объемов медицинской помощи между медицинскими организациями в рамках территориальной программы ОМС, и на то обстоятельство, что действующее законодательство не содержит положений, обязывающих Правительство разработать и реализовать механизм (систему) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, отменил решение суда первой инстанции и признал обжалуемые ненормативные акты УФАС недействительными.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает обжалуемое постановление подлежащим отмене в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как указывалось выше, обжалуемым решением УФАС от 10.05.2018 Правительству вменяется нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в непринятии мер по разработке критериев и методики распределения объемов медицинской помощи медицинским организациям, которые отвечали бы принципам сбалансированности и прозрачности распределения объемов медицинской помощи между соответствующими организациями Новгородской области в пределах, установленных территориальной программой ОМС, и с учетом показателей деятельности медицинских организаций. Данное нарушение признано Управлением как создающее дискриминационные условия и влекущее наступление негативных последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции на соответствующем товарном рынке.

К указанным выводам Управление пришло на основании установленных в рамках рассмотрения указанного антимонопольного дела следующих обстоятельств.

По распоряжению администрации Новгородской области от 02.02.2012 N 28-рз была создана Комиссия, состав которой впоследствии изменен распоряжением Правительства от 02.02.2015 N 27-рг.

Постановлениями Правительства от 19.02.2016 N 56, от 08.02.2017 N 43, от 29.01.2018 N 27 утверждены территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016, 2017, 2018 годы.

В приложениях к указанным Программам определен перечень медицинских организаций, участвующих в ее реализации, в том числе территориальной программы ОМС, среди которых в сфере обязательного медицинского страхования в 2016 году участвуют 3 федеральных государственных учреждения здравоохранения (2 - в 2017 году и 3 - в 2018 году), 37 государственных областных учреждений здравоохранения (34 - в 2017 году и 33 - в 2018 году), 23 медицинские организации частной формы собственности (19 - в 2017 году и 31 - в 2018 году), одно муниципальное унитарное предприятие (также в 2017 и в 2018 годах). Общество было включено в перечень указанных организаций.

Согласно решениям Комиссии, оформленным протоколами от 16.02.2016 N 1 и от 27.01.2017 N 1, на 2016 - 2017 годы объемы предоставления медицинской помощи в условиях дневного стационара распределены между 43 медицинскими организациями, 8 из которых относятся к организациям частной формы собственности. При этом объем предоставления медицинской помощи в условиях дневного стационара распределяется таким образом, что объем организаций частных форм собственности в десятки раз меньше объемов, предоставленных государственным учреждениям здравоохранения.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 326-ФЗ для целей указанного Закона к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС, в соответствии с Законом N 326-ФЗ:

1) организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы;

2) индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность.

В соответствии с частью 5 статьи 15 Закона N 326-ФЗ медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере ОМС на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой ОМС.

Как следует из части 1 статьи 81 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ) в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы ОМС, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ОМС.

В рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают в том числе объем медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации об ОМС (пункт 7 части 2 статьи 81 Закона N 323-ФЗ).

Положения о территориальной программе ОМС регламентированы в статье 36 Закона N 326-ФЗ.

Объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой ОМС, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 статьи 36 Закона N 326-ФЗ, между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи. Объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой ОМС субъекта Российской Федерации, в котором застрахованным лицам выдан полис ОМС, включают в себя объемы предоставления медицинской помощи данным застрахованным лицам за пределами территории этого субъекта Российской Федерации (часть 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ)

Согласно части 9 статьи 36 Закона N 326-ФЗ для разработки проекта территориальной программы ОМС в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы ОМС, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы ОМС формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам ОМС.

В рассматриваемый период указанное в части 9 статьи 36 Закона N 326-ФЗ положение было утверждено Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 N 158н "Об утверждении правил обязательного медицинского страхования" (Приложение N 1).

Согласно пункту 8 Положения N 158н Комиссия на заседаниях по представленным секретарем Комиссии предложениям, поступившим от органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, страховых медицинских организаций, медицинских организаций, территориального фонда, распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации, на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи по видам медицинской помощи, условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений (коек), врачебных специальностей, с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.

Как указано в пунктах 10, 11 Положения N 158н, персональный состав Комиссии утверждается нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, председателем Комиссии является представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Управление, руководствуясь вышеперечисленными нормативными положениями и установленными в ходе рассмотрения антимонопольного дела обстоятельствами, пришло к выводу, что непринятие Правительством обязательных для Комиссии критериев распределения объемов предоставления медицинской помощи, отвечающих принципам прозрачности и сбалансированности распределения медицинской помощи между медицинскими организациями в пределах установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи и показателям деятельности медицинских организаций, влечет угрозу создания дискриминационных условий и наступления негативных последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.

Суд первой инстанции на основе объективной оценки обстоятельств, приводимых в оспариваемом решении УФАС, согласился с указанными выводами Управления.

Апелляционная инстанция, отменяя решение суда первой инстанции, сослалась на то, что положениями части 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ установлены основные критерии, являющиеся основаниями для распределения объемов медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере обязательного медицинского страхования.

Однако, как справедливо отмечено судом первой инстанции, названной нормой установлены лишь основные показатели, которые должны учитываться при распределении объемов медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС: численность и половозрастная структура застрахованных лиц, количество прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребность застрахованных лиц в медицинской помощи.

В свою очередь, решение о выделении каждой медицинской организации конкретного объема медицинский помощи с учетом показателей, перечисленных в части 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ, должно быть основано на установленных критериях распределения медицинской помощи, отвечающих принципам прозрачности и сбалансированности распределения медицинской помощи между медицинскими организациями субъекта Российской Федерации в пределах установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи.

Судом первой инстанции установлено, что какого-либо объективного расчета с учетом законодательно установленных частью 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ принципов определения объема предоставления медицинской помощи, а также обоснования распределения между конкретными медицинскими организациями объемов медицинской помощи в решении Комиссии не содержится. Указанное обстоятельство вызвано отсутствием установленных объективных критериев и методики распределения объемов предоставления медицинской помощи, что относится в компетенцию Правительства как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного в силу статьи 36 Закона N 326-ФЗ за утверждение территориальной программы ОМС.

Именно указанное бездействие со стороны Правительства привело к необоснованным действиям Комиссии по распределению объемов медицинской помощи между конкурентами одного товарного рынка (медицинскими организациями), в результате которых одному из участников рынка выделены наибольшие объемы медицинской помощи (предоставлены преимущества), другим участникам объемы не выделены вообще или сокращены (созданы дискриминационные условия).

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что бездействие Правительства привело к произвольному распределению и перераспределению объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС, вследствие чего были созданы неравные условия для участников рынка оказания медицинских услуг в системе ОМС.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно признал, что указанные обстоятельства послужили законным основанием Управлению для вывода о нарушении Правительством части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Вопреки утверждению апелляционного суда об отсутствии со стороны Управления убедительного обоснования того, каким образом вменяемое Правительству бездействие привело к ограничению конкуренции, оспариваемое решение УФАС содержит анализ исследования рассматриваемого товарного рынка и оценку влияния бездействия Правительства на этот рынок.

Что касается доводов апелляционного суда об отсутствии у Правительства законодательно установленной обязанности по разработке и реализации механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы ОМС, то Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что реализация прав и свобод граждан и организаций должна осуществляться на основе принципа поддержания доверия к закону и действиям государства (постановление от 20.07.2011 N 20-П, определения от 03.03.2015 N 417-О, от 02.04.2015 N 583-О и др.).

В данном случае Правительство обладало информацией и осознавало, что отсутствие методики (механизма) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС между медицинскими организациями позволяет Комиссии по своему усмотрению производить такое распределение, однако действий, которые бы привели к прозрачности и объективности указанной процедуры, не осуществляло.

Суд первой инстанции с учетом вышеприведенных нормативных положений исходя из установленных по делу обстоятельств и имеющихся в деле доказательств пришел к обоснованному выводу о том, что основания для признания недействительными оспариваемых ненормативных актов УФАС отсутствуют.

Решение от 05.10.2018, основанное на полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела, отменено судом апелляционной инстанции исключительно по мотиву несогласия с оценкой одних и тех же доказательств, которым судом первой инстанции дана объективная оценка.

Соблюдение судом первой инстанции требований статьи 71 АПК РФ подтверждается содержанием принятого решения, в котором изложены мотивы его принятия, имеются ссылки на соответствующие нормы материального права и представленные доказательства, указаны обстоятельства, на которых основаны соответствующие выводы суда. При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Проверив законность принятых по делу судебных актов и исходя из полномочий, установленных пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ, суд кассационной инстанции считает постановление апелляционного суда подлежащим отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2019 по делу N А44-6311/2018 отменить.

Решение Арбитражного суда Новгородской области от 05.10.2018 по указанному делу оставить в силе.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

О.А. Алешкевич В.М. Толкунов