Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 июня 2019 г. N Ф07-5304/19 по делу N А42-3478/2018

27 июня 2019 г.

Дело N А42-3478/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Журавлевой О.Р.,

судей Васильевой Е.С., Корабухиной Л.И.,

при участии от публичного акционерного общества "Мурманскавтотранс" Варзугина А.И. (генеральный директор, протокол от 29.06.2018), Матюшова К.В. (доверенность от 05.04.2018), от Комитета по тарифному регулированию Мурманской области Багровой А.Б. (доверенность от 30.06.2016),

рассмотрев 26.06.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу публичного акционерного общества "Мурманскавтотранс" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2019 (судьи Семенова А.Б., Протас Н.И., Толкунов В.М.) по делу N А42-3478/2018,

установил:

публичное акционерное общество "Мурманскавтотранс", ОГРН 1025100850037, адрес: 183034, г. Мурманск, ул. Транспортная, д. 12, (далее - Общество, ПАО "Мурманскавтотранс") обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Комитету по тарифному регулированию Мурманской области, ОГРН 1045100171511, адрес: 183038, г. Мурманск, пр-кт Ленина, д. 75, (далее - Комитет, КТР) о признании незаконными действий по проведению контрольных мероприятий на основании распоряжения от 21.12.2017 N 230-РГ; направлению запроса N 06-04/333-АБ от 07.02.2018, направлению письма от 09.02.2018 N 06-04/352-АБ, изъятию билетно-учетных листов по акту изъятия от 13.02.2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Комитет государственного и финансового контроля Мурманской области, ОГРН 1115190001310, адрес: 183038, г. Мурманск, ул. Карла Маркса, д. 3, (далее - КГФК), Министерство юстиции Мурманской области, ОГРН 1025100856990, адрес: 183006, г. Мурманск, пр-кт Ленина, д. 75, (далее - МЮ МО), Министерство транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области, ОГРН: 1065190060650, адрес: 183032, г. Мурманск, ул. Гвардейская, д. 21, (далее - МТ МО).

Решением от 27.11.2018 суд первой инстанции признал незаконными действия Комитета по тарифному регулированию Мурманской области по проведению контрольных мероприятий на основании распоряжения Губернатора Мурманской области от 21.12.2017 N 230-РГ в отношении ПАО "Мурманскавтотранс", выразившиеся в направлении запроса N 06-04/333-АБ от 07.02.2018 и письма от 09.02.2018 N 06-04/352-АБ, а также изъятии билетно-учетных листов по акту изъятия от 13.02.2018, обязал Комитет по тарифному регулированию Мурманской области восстановить нарушенные права и законные интересы ПАО "Мурманскавтотранс"; взыскал с Комитета по тарифному регулированию Мурманской области в пользу ПАО "Мурманскавтотранс" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Постановлением апелляционного суда от 19.03.2019 указанное решение отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ПАО "Мурманскавтотранс", ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права и несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела, просит обжалуемое постановление отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению подателя жалобы, действия Комитета противоречат требованиям законодательства, осуществлены с превышением полномочий при проведении контрольного мероприятия, незаконно возлагают на ПАО "Мурманскавтотранс" дополнительные обязанности, изъятие документов фактически является необоснованным вмешательством в хозяйственную деятельность Общества и создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В судебном заседании представители ПАО "Мурманскавтотранс" поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Комитета возражал против ее удовлетворения по основаниям, изложенным в отзыве.

Третьи лица извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Губернатора Мурманской области от 21.12.2017 N 230-РГ в целях рассмотрения вопросов объемов и правомерности предоставления Министерством транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области (далее - МТ) субсидий ПАО "Мурманскавтотранс" в 2016 году создана рабочая группа специалистов уполномоченных исполнительных органов государственной власти Мурманской области и утвержден ее состав согласно приложению (т. 1 л.д. 32-35).

Комитету государственного и финансового контроля Мурманской области (далее - КГФК) поручено провести проверку МТ как главного распорядителя средств областного бюджета в части объемов и правомерности предоставления Обществу субсидии из областного бюджета, а также проверку Общества в части соблюдения условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета; КГФК, МТ провести проверку соблюдения Обществом условий, целей и порядка предоставления субсидий; КГФК в период с 21.12.2017 по 16.03.2018 организовать работу рабочей группы и в срок до 23.03.2018 представить Губернатору сводный отчет по результатам проведенной работы.

Согласно приложению к распоряжению, в состав рабочей группы вошел главный специалист административно-правового отдела Комитета по тарифному регулированию Мурманской области (далее - КТР).

22.12.2017 И.о. председателя КГФК утверждена программа проверки.

22.12.2017 на основании приказа N 168-од отделу финансового контроля КГФК в срок с 25.12.2017 по 16.03.2018 предписано провести внеплановую выездную проверку объемов и правомерности предоставления МТ субсидий из областного бюджета ПАО "Мурманскавтотранс" в 2016 году (том 1 л.д. 37).

22.12.2017 на основании приказа N 169-од отделу финансового контроля КГФК в срок с 25.12.2017 по 16.03.2018 предписано в процессе проведения внеплановой выездной проверки МТ провести проверку соблюдения ПАО "Мурманскавтотранс" условий, целей и порядка предоставления субсидий из областного бюджета за 2016 год.

29.12.2017 И.о. председателя КГФК утверждена программа изучения вопросов правомерности и объемов предоставления из областного бюджета субсидии ПАО "Мурманскавтотранс" в 2016 году (т. 3 л.д. 61-63).

Письмом от 28.12.2017 N 23-03/1149-ДР КГФК на основании пункта 1.6 Правил осуществления Комитетом государственного и финансового контроля Мурманской области полномочий по внутреннему государственному и финансовому контролю, утвержденных постановлением Правительства Мурманской области от 06.11.2014 N 555-ПП во исполнение распоряжения Губернатора Мурманской области просил предоставить в срок до 15.01.2018 документы по перечню, направив копии программы проверки, приказа N 169-од, распоряжения.

В ответ на запрос ПАО "Мурманскавтотранс" письмом от 11.01.2018 N 01/09 сообщило, что пакет документов составит более 8 000 листов, в связи с чем такой объем представить затруднительно, вследствие чего предложено рассмотреть возможность изучения необходимой документации непосредственно по месту нахождения филиала ПАО "Мурманскавтотранс".

Письмом от 12.01.2018 N 23-03/25-ВМ КГФК в ответ на обращение от 11.01.2018 N 01/09 сообщил, что первичные документы, подтверждающие объемы выполненных рейсов и пассажирских перевозок будут изучены рабочей группой, в том числе в автоколонне N 1442 начиная с 22.01.2018 Рамзиным В.В. Участникам рабочей группы необходимо представить документы по перечню и рабочие места, при этом в ходе контрольного мероприятия могут быть запрошены дополнительные документы (том 1 л.д. 86-87).

Письмом от 07.02.2018 N 06-04/333-АБ за подписью заместителя председателя КТР во исполнение распоряжения Губернатора Мурманской области от 21.12.2017 N 230-РГ о проведении контрольного мероприятия в отношении ПАО "Мурманскавтотранс" запросило в срок до 09.02.2018 направить в адрес КТР заверенные копии билетно-учетных листов автоколонны N 1442 ПАО "Мурманскавтотранс" по регулируемым маршрутам пассажирских перевозок за 2016 год (том 1 л.д. 38).

Письмом от 08.02.2018 N 01/30 ПАО "Мурманскавтотранс" сообщило, что в связи с тем, что количество документов превышает 7 000 экземпляров, предоставить копии не представляется возможным. КТР предложено ознакомиться с документами по месту их нахождения: г. Мончегорск, ул. Красноармейская, д. 58 (т. 1 л.д. 40).

Письмом от 09.02.2016 N 06-04-352-АБ КТР за подписью заместителя председателя сообщил, что первичные документы будут изучены рабочей группой в автоколонне N 1442 начиная с 13.02.2018, в связи чем следует обеспечить предоставление необходимых документов и рабочих мест (4 человека) для участников рабочей группы (т. 1 л.д. 41).

Письмом от 13.02.2018 N 01/32 ПАО "Мурманскавтотранс" сообщил, что правовые основания для допуска к проведению проверки и участия в проверке на территории автоколонны лиц, не указанных в соответствующих приказах и распоряжениях, отсутствуют (т. 1 л.д. 42-43).

13.02.2018 представители КТР в составе Рамзина В.В., Середенко С.А., Богдан В.А., Иванковым Р.С. на основании командировочных удостоверений прибыли на территорию автоколонны N 1442, однако Середенко С.А., Богдан В.А., Иванкову Р.С. было фактически отказано в проведении проверки документов.

В ходе мероприятий Рамзиным В.В. со ссылкой на распоряжение Губернатора Мурманской области от 21.12.2017 N 230-РГ в целях изучения информации, содержащейся в билетно-учетных листах, произведено изъятие билетно-учетных листов автоколонны N 1442 за 2016 года в количестве 6 340 штук, с указанием, что по миновании надобности (после завершения проверки) указанные билетно-учетные листы будут им возвращены, о чем в одностороннем порядке составлен акт об изъятии. Копия представлена Обществу, о чем свидетельствует штамп от 13.02.2018 N 43 на указанном акте (т. 1 л.д. 45).

13.02.2018 в 14.25 сотрудниками КТР (Рамзиным В.В., Середенко С.А., Богдан В.А., Иванковым Р.С.) составлен акт об отказе от получения акта изъятия и его подписания (т. 3 л.д. 64).

14.02.2018 сотрудниками автоколонны N 1442 и представителем КТР Рамзиным В.В. составлен акт приема-передачи ПАО "Мурманскавтотранс" билетно-учетных листов за 2016 год (т. 1 л.д. 47-48).

21.03.2018 по результатам проверки КГФК составлен акт N 8вп-1/169-од/2017 внеплановой выездной проверки соблюдения ПАО "Мурманскавтотранс" условий, целей и порядка предоставления субсидий из областного бюджета за 2016 год (т. 1 л.д. 57-62).

Не согласившись с действиями КТР, Общество обжаловало их в рамках настоящего дела.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия КТР при направлении запроса N 06-04/333-АБ от 07.02.2018, письма от 09.02.2018 N 06-04/352-АБ, изъятию документов по акту от 13.02.2018 противоречат требованиям законодательства, осуществлены с превышением полномочий при проведении контрольного мероприятия, незаконно возлагают на ПАО "Мурманскавтотранс" обязанности, указанные в данных запросах, изъятие документов фактически является необоснованным вмешательством в хозяйственную деятельность заявителя, создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования Общества удовлетворил.

Апелляционный суд, исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности и оценив фактические обстоятельства дела, пришел к выводу о том, что оспариваемые действия Комитета по истребованию сведений и документов не противоречат действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы ПАО "Мурманскавтотранс" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Согласно статье 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются, в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск указанных лиц в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования.

Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (пункт 3 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 269.2 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" утверждены Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

В соответствии с Законом Мурманской области от 28.05.2004 N 483-01-ЗМО "О государственном регулировании цен на территории Мурманской области" (далее - Закон N 483-01-ЗМО) на территории Мурманской области цены (тарифы) на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, включая такси и на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщениях (кроме железнодорожного транспорта) подлежат государственному регулированию. Государственное регулирование на указанные цены (тарифы) осуществляет Правительство Мурманской области и иные уполномоченные исполнительные органы государственной власти Мурманской области.

Согласно пункту 1.1 Положения о Комитете, утвержденного постановлением Правительства Мурманской области от 24.06.2015 N 265-1111 (далее - Положение N 265-1111), КТР является исполнительным органом государственной власти Мурманской области, осуществляющим функции по реализации государственных полномочий Мурманской области и нормативно-правовому регулированию в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на территории Мурманской области, а также функции по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в указанной сфере.

В соответствии с пунктом 2.2.3.1 Положения N 265-1111 КТР осуществляет региональный государственный контроль (надзор) за применением подлежащих государственному регулированию и устанавливаемых Правительством Мурманской области и Комитетом цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целях реализации своих полномочий, Комитет ежегодно принимает нормативные правовые акты в виде постановлений об установлении тарифов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Таким образом, Комитет наделен полномочиями, как по установлению цен (тарифов), так и к систематическому и плановому наблюдению за применением подлежащих государственному регулированию и устанавливаемых Правительством Мурманской области и Комитетом цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 Положения о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 N 543 "О государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), а также изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение N 543), государственный контроль (надзор) осуществляется Комитетом посредством:

а) проверок;

б) систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или при исполнении полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов, надбавок), органами местного самоуправления поселений, городских округов, осуществляющими переданные им полномочия в области регулирования тарифов, а также мониторинга цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, в коммунальном комплексе, в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - систематическое наблюдение и анализ);

в) рассмотрения (при осуществлении государственного контроля (надзора) в части соблюдения стандартов раскрытия информации) ходатайств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей об изменении применения утвержденных в установленном порядке форм и (или) периодичности предоставления информации (далее - ходатайства);

г) принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Аналогичные нормы содержаться и в пункте 5 Порядка осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) Комитетом по тарифному регулированию Мурманской области, утвержденным постановлением Правительства Мурманской области от 11.04.2014 N 186-ПП/6 (далее - Порядок N 186-ПП/6).

Таким образом, Комитет наделен полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий, проводимых в различных формах.

Пунктом 7 Распоряжения в период с 21.12.2017 по 16.03.2018 КГФК МО надлежало организовать работу рабочей группы и в срок до 23.03.2018 представить Губернатору Мурманской области сводный отчет по результатам проведенной работы.

Одновременно, в соответствии с пунктом 8 Распоряжения, руководителю ПАО "Мурманскавтотранс" рекомендовано обеспечить предоставление необходимых документов, а также рабочих мест и оргтехники для рассмотрения правомерности и объемов предоставления из бюджета Мурманской области субсидий Обществу в 2016 году.

Как следует из материалов дела, в период с 15.01.2018 по 18.01.2018 сотрудники Комитета во исполнение программы проверки на территории ПАО "Мурманскавтотранс" автоколонна N 1442 проводили необходимые мероприятия, связанные с реализацией программы Проверки, по изучению путевых листов и учетно-билетных листов за 2016 год, делали копии путевых листов (частично), выписывали из билетно-учетных листов фактический объем перевезенных пассажиров. При этом копирование билетно-учетных листов не производилось ввиду значительного объема указанной документации (порядка 6 500 шт.).

05.02.2018 в адрес КТР поступило письмо КГФК от 05.02.2018 N 23-03/129-ВМ с приложением таблиц, обязательных к заполнению во исполнение решения, принятого на рабочем совещании 02.02.2018 по проверке дополнительных указаний о необходимости дополнительного изучения билетно-учетной продукции с целью заполнения сводных таблиц. В предлагаемых к заполнению таблицах имелась графа о количестве выручки по каждому билетно-учетному листу за 2016 год, при этом выручка ранее не была предметом изучения, анализа и предоставления справочной информации и не была указана в программе Проверки.

На основании данных указаний КТР письмом от 07.02.2018 N 06-04/333-АБ обратился в Автоколонну N 1442 ПАО "Мурманскавтотранс" о направлении в срок до 09.02.2018 в адрес КТР заверенных копий билетно-учетных листов Автоколонны N 1442 по регулируемым маршрутам пассажирских перевозок за 2016 год.

В письме от 08.02.2018 N 01/30 Автоколонна N 1442 ПАО "Мурманскавтотранс" сообщила, что в связи с большим количеством экземпляров билетно-учетных листов представить заверенные копии билетно-учетных листов за 2016 год не представляется возможным, в связи с чем предложила ознакомиться с запрашиваемыми документами по адресу местонахождения Автоколонны N 1442: Мурманская область, г. Мончегорск, ул. Красноармейская, д. 58.

Письмом от 09.02.2018 N 06-04/352-АБ КТР сообщило о намерении совершить рабочую выездную поездку в Автоколонну N 1442 ПАО "Мурманскавтотранс", начиная с 13.02.2018 в составе четырех человек.

Проанализировав указанную переписку, апелляционный суд пришел к выводу о том, что Общество фактически выразило отказ от предоставления запрашиваемых документов по требованию Комитета, а именно надлежащим образом заверенных копий билетно-учетных листов за 2016 год, в связи с чем Комитет организовал выездную поездку с целью собственными силами изучить необходимые запрашиваемые документы и сделать их ксерокопии для их приобщения к материалам проверки, что не нарушает права проверяемого лица, фактически заявившего отказ от предоставления испрашиваемых документов.

Должностное лицо Комитета Рамзин В.В. произвел изъятие билетно-учетных листов Автоколонны N 1442 ПАО "Мурманскавтотранс" с составлением соответствующего акта от 13.02.2018. При этом изъятые документы возвращены Комитетом Обществу 14.02.2018 после изготовления копий билетно-учетных листов в полном объеме.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые действия Комитета были направлены на получение максимально достоверной и документально подтвержденной информации и не нанесли какого-либо ущерба заявителю и не препятствовали его хозяйственной деятельности.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, не свидетельствуют о неправильном применении апелляционным судом норм права, а по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств спора и представленных сторонами доказательств, которые были предметом рассмотрения судов и получили надлежащую правовую оценку.

На основании изложенного суд кассационной инстанции полагает, что выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2019 по делу N А42-3478/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу публичного акционерного общества "Мурманскавтотранс" - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Р. Журавлева

Судьи

Е.С. Васильева Л.И. Корабухина