Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 июля 2019 г. N Ф07-7916/19 по делу N А56-82329/2018

23 июля 2019 г.

Дело N А56-82329/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Мунтян Л.Б., Толкунова В.М.,

при участии от Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга Краевского А.А. (доверенность от 26.12.2018 N 97929-42), от государственного унитарного предприятия "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" Поддубной А.В. (доверенность от 09.01.2019 N 24), Трипольниковой Д.В. (доверенность от 12.03.2019 N 102), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Асташенковой Е.И. (доверенность от 22.01.2019 N 78/1769/19),

рассмотрев 17.07.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.12.2018 (судья Гуляев С.Б.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2019 (судьи Юрков И.В., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А56-82329/2018,

установил:

Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга, место нахождения: 191144, Санкт-Петербург, Новгородская ул., д. 20, лит. А, пом. 2-Н, ОГРН 1027809244561, ИНН 7832000076 (далее - Комитет), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), от 05.03.2018 по делу N 1-00-72/78-03-17.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное унитарное предприятие "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости", место нахождения: 191014, Санкт-Петербург, ул. Маяковского, д. 19/15, лит. А, пом. 4-Н, ОГРН 1067847547151, ИНН 7840335245 (далее - ГУП "ГУИОН").

Решением суда первой инстанции от 20.12.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 26.03.2019, в удовлетворении заявленных Комитетом требований отказано.

В кассационной жалобе Комитет, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 20.12.2018 и постановление от 26.03.2019, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные Комитетом требования удовлетворить, признать незаконными решение и предписание Управления от 05.03.2018 по делу N 1-00-72/78-03-17.

Как указывает Комитет, в случаях, предусмотренных статьями 1 и 3 Закона Санкт-Петербурга от 05.12.2017 N 608-119 "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга", постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2009 N 1379 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга", от 28.11.2005 N 1828 "О совершенствовании системы технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимого имущества Санкт-Петербурга", размер арендной платы за земельные участки определяется на основании информации, содержащейся в ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию, предоставляемой ГУП "ГУИОН"; заключение Комитетом контракта способом "у единственного исполнителя" в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), следует в том числе из указанных норм регионального законодательства, при этом из действующего правового регулирования следует, что ГУП "ГУИОН" является единственной организацией, уполномоченной на сбор, обработку, систематизацию и представление информации, необходимой для установления арендной платы за земельные участки. По мнению Комитета, суды двух инстанций не учли, что на момент заключения государственного контракта от 20.03.2017 N 24 положения статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" (далее - Закон N 223-35) являлись действующими, у Комитета отсутствовали правовые основания для их неприменения. Кроме того, как указывает податель кассационной жалобы, у Комитета отсутствовала обязанность учитывать при заключении государственного контракта результаты рассмотрения дела N А56-63226/2011, в рамках которого выявлено несоответствие статьи 7-1 Закона N 223-35 положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Комитет полагает недоказанными выводы УФАС о наличии конкурентного товарного рынка, соответствующего предмету контракта (рынка оказания услуг по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию); являются ошибочными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что ГУП "ГУИОН" в рамках исполнения заключенного с Комитетом государственного контракта осуществляет расчет (определение) арендной платы, реализуя тем самым функции Комитета, в связи с чем неправомерен вывод УФАС, отраженный в оспариваемом решении, о наличии в действиях Комитета нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ; представленные ГУП "ГУИОН" в ходе исполнения государственного контракта расчеты арендной платы являются справочными материалами, не являются приложениями к заключенным договорам аренды.

В судебном заседании представители Комитета и ГУП "ГУИОН" поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель УФАС возражал против ее удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, УФАС в ходе рассмотрения поступившего из Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга заявления автономной некоммерческой организации "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р" (вх. N 9291/17 от 17.04.2017) выявило в действиях Комитета признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в ежегодной закупке за счет бюджетных средств у определенного хозяйствующего субъекта - ГУП "ГУИОН" услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности Комитета в части получения информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена. Как указало Управление, данные действия приводят к недопущению конкуренции при заключении государственного контракта по оказанию названных услуг, создают дискриминационные (неравные) условия доступа хозяйствующим субъектам, выполняющим аналогичную хозяйственную деятельность.

Кроме того, Управление выявило в действиях Комитета нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении ГУП "ГУИОН" функциями и правами Комитета по определению размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

УФАС на основании положений статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ 17.07.2017 выдало Комитету предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, о необходимости в срок до 25.08.2017 прекратить действия, которые содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, принять меры по устранению последствий такого нарушения путем прекращения (расторжения) государственного контракта от 20.03.2017 N 24 и проведения конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, для оказания за счет средств бюджета Санкт-Петербурга услуг по предоставлению информации, необходимой для расчета размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена. Также в установленный срок УФАС обязало Комитет прекратить действия, которые содержат признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, принять меры по устранению последствий такого нарушения, путем прекращения наделения ГУП "ГУИОН" функциями и правами Комитета по определению размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

Поскольку в установленный антимонопольным органом срок предупреждение не было исполнено Комитетом, УФАС на основании части 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ приказом от 22.09.2017 N 521/17 возбудило дело N 1-0-72/78-03-17 о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого 05.03.2018 вынесло решение и выдало Комитету предписание.

Указанным решением в действиях Комитета признано нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в необоснованном применении пункта 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ при заключении государственного контракта от 20.03.2017 N 24 с единственным исполнителем - ГУП "ГУИОН", что привело к недопущению конкуренции за право исполнения государственного контракта (по оказанию за счет средств бюджета Санкт-Петербурга услуг по предоставлению информации, необходимой для расчета размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена), необоснованному воспрепятствованию осуществлению деятельности по исполнению контракта иными хозяйствующими субъектами, а также обеспечению ГУП "ГУИОН" в отсутствии конкуренции доступа на товарный рынок услуг по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию и созданию ГУП "ГУИОН" преимущественных условий деятельности на указанном товарном рынке (пункт 1.1); в действиях Комитета признано нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении ГУП "ГУИОН" функциями и правами Комитета по определению размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с пунктом 2.1 решения УФАС Комитету решено выдать предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего впредь закупки работ/услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности Комитета в части получения информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию, по изготовлению ведомости инвентаризации земельных участков по функциональному использованию территории, справки о размере доли земельного участка и т.п. осуществлять посредством конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ; Комитету также решено выдать предписание о прекращении наделения хозяйствующего субъекта - ГУП "ГУИОН" функциями и правами Комитета по определению размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

На основании пункта 2 решения от 05.03.2018 Управление в этот же день выдало Комитету соответствующее предписание.

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, Комитет оспорил их в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций, придя к выводам о том, что деятельность по составлению ведомостей инвентаризации земельных участков осуществляется на конкурентном товарном рынке; оказание ГУП "ГУИОН" данных услуг не обусловлено его специальной правосубъектностью; ГУП "ГУИОН" в рамках контракта фактически производило расчет арендной платы за пользование соответствующими земельными участками, отказали в удовлетворении заявленных требований. Суды посчитали доказанными установленные Управлением обстоятельства, послужившие основанием для вывода о наличии в действиях Комитета нарушений частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Комитета не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как указывалось выше, обжалуемым решением УФАС от 05.03.2018 Комитету вменяется нарушение частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ выразившееся в неправомерном (в не рамок конкурентных процедур) заключении с ГУП "ГУИОН" государственного контракта на оказание услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности Комитета в части получения информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также в наделении ГУП "ГУИОН" функциями и правами Комитета по определению размера арендной платы за указанные земельные участки.

Как видно из материалов дела, Комитет (заказчик) 10.03.2017 разместил на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в единой информационной системе в сети Интернет извещение N 0172200003117000001 о проведении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), информацию о контракте от 21.03.2017 N 27832000076 17 000049, государственный контракт от 21.03.2017 N 24. Объект закупки - оказание услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности заказчика в части получения информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

В качестве основания для заключения контракта с единственным поставщиком Комитет указал положение пункта 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ, в соответствии с которым закупка может осуществлять у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), если закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Исполнителем по государственному контракту являлся ГУП "ГУИОН".

Согласно приложению N 1 к государственному контракту в процессе оказания услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности заказчика по каждой заявке (конкретному земельному участку) исполнитель осуществляет:

- получение, анализ и обработку информации по функциональному использованию земельного участка, необходимой для расчета арендной платы, согласно заявке заказчика;

- выработку рекомендация по устранению обнаруженных несоответствий;

- пополнение базы данных о функциональном использовании земельных участков.

В целях качественного оказания услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности заказчика исполнитель самостоятельно осуществляет:

- ведение базы данных о функциональном использовании земельных участков;

- сбор, систематизацию и анализ информации по применению Методики определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, утвержденной Законом Санкт-Петербурга от 21.11.2007 N 608-119;

- актуализацию базы данных о границах земельных участков;

- работу и своевременную актуализацию подсистемы расчета арендной платы за земельные участки в соответствии с указанной методикой;

- выработку предложений по совершенствованию методики и механизмов ее применения;

- сбор, систематизацию и анализ информации об уровне рыночной стоимости земли, ее кадастровой стоимости и размере земельного налога в Санкт-Петербурге и других субъектах Российской Федерации;

- получение необходимой правовой и аналитической информации по тематике аренды земли и использования, оценки, управления недвижимостью;

- материально-техническое обеспечение оказания услуг по контракту.

Согласно пункту 6 приложения N 1 к государственному контракту документация, выдаваемая заказчику по результатам оказания услуги, оформляется в соответствии с заявкой в форме одного из следующих документов:

- ведомость инвентаризации земельного участка по функциональному использованию, которая содержит информацию о соответствии целей использования земельного участка договору аренды, о соответствии фактически занимаемого земельного участка плану границ и площади земельного участка, рекомендации по устранению обнаруженных несоответствий, о выявленных земельных участках, не прошедших государственный кадастровый учет, плата за пользование которыми предусмотрена федеральным законодательством, результата пакетного расчета арендной платы, в том числе коэффициента местоположения объекта;

- справка о размере доли земельного участка;

- тематические планы (схемы) границ земельных участков (различные), ситуационные планы;

- заключение (аналитическая записка), включающая анализ информации по применению методики, сравнительный анализ и проверку расчетов арендной платы, выработку предложений по совершенствованию методики и механизмов ее применения, анализ информации об уровне рыночной стоимости земли, ее кадастровой стоимости и размере земельного налога в Санкт-Петербурге и других регионах России;

- дополнительные информационные материалы.

Признавая в действиях Комитета нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ Управление указало, что в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства N К03-161/11, законность которого подтверждена судебными актами арбитражных судов по делу N А56-63226/2011, установлено противоречие положений статьи 7-1 Закона N 223-35 Закону N 135-ФЗ.

Положения статьи 7-1 Закона N 223-35 в редакции, действовавшей до ее признания частично недействующей решением Санкт-Петербургского городского суда, предусматривали, что предприятия и учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, обладают в соответствии с ранее действовавшим до принятия Закона N 44-ФЗ Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг в том числе по информационно-аналитической поддержке деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга.

УФАС указало, что отбор хозяйствующих субъектов, оказывающих услугу, являющуюся предметом рассматриваемого государственного контракта, должен производиться с использованием конкурентных способов, а заключение Комитетом контракта с единственным поставщиком на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ неправомерно, поскольку на ГУП "ГУИОН" не возложены исключительные полномочия по составлению ведомостей инвентаризации земельных участков.

Поддерживая указанные выводы Управления, суды двух инстанций с учетом Краткого отчета (обзора) по делу N 1-00-72/78-03-17, составленного по результатам проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке услуг по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию, включающих поиск информации за вознаграждение или на договорной основе, сбор и обобщение фактов и информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, в том числе находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, пришли к обоснованному выводу о том, что при наличии конкуренции на рынке услуг по предмету закупки заключение контракта по упрощенной процедуре выбора поставщика в обход Закона N 44-ФЗ свидетельствует о создании преимуществ конкретному хозяйствующему субъекту, а именно ГУП "ГУИОН", и как следствие, о нарушении Комитетом части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, УФАС заключило, что выполнение ГУП "ГУИОН" в соответствии с условиями государственного контракта анализа и проверки расчетов арендной платы свидетельствует о нарушении запрета, установленного частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку к исключительным полномочиям Комитета отнесено распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации, в том числе определение размера арендной платы за пользование такими земельными участками.

По общему правилу запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора (часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

Как установлено в рассматриваемой ситуации Управлением и судами, Комитет согласно государственному контракту фактически наделил ГУП "ГУИОН" исключительными полномочиями органа государственной власти Санкт-Петербурга в части определения размера арендной платы, порядка и условий внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, что свидетельствует о нарушении Комитетом части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Доводы кассационной жалобы не содержат обстоятельств, которые не были проверены и учтены судами при рассмотрении дела и могли повлиять на обоснованность и законность принятых по делу судебных актов, либо опровергнуть выводы судов первой и апелляционной инстанций. Несогласие Комитета с оценкой имеющихся в деле доказательств не свидетельствует о том, что судами неправильно применены нормы материального права к конкретным установленным фактическим обстоятельствам дела и (или) нарушены требования процессуального законодательства.

При рассмотрении дела и вынесении оспариваемых судебных актов суды установили все существенные для дела обстоятельства и дали им надлежащую правовую оценку, их выводы основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств по делу, нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, которые могли явиться основанием для отмены обжалуемых судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.12.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2019 по делу N А56-82329/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая Л.Б. Мунтян В.М. Толкунов