Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 июля 2019 г. N Ф07-7650/19 по делу N А13-12606/2018

26 июля 2019 г.

Дело N А13-12606/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Кудина А.Г., Соколовой С.В.,

при участии от публичного акционерного общества "Вологодавтодор" Левинской В.В. (доверенность от 27.10.2017 N 10/2435); от казенного учреждения Вологодской области "Управление автомобильных дорог Вологодской области" Подъельной О.С. (доверенность от 21.11.2018 N 96),

рассмотрев 24.07.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Бабаевский" (реализующего задачи и функции органов внутренних дел на территории Бабаевского и Устюженского районов) на решение Арбитражного суда Вологодской области от 24.12.2018 (судья Парфенюк А.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2019 (судьи Алимова Е.А., Мурахина Н.В., Осокина Н.Н.) по делу N А13-12606/2018,

установил:

Публичное акционерное общество "Вологодавтодор", место нахождения: 160019, Вологодская обл., г. Вологда, Комсомольская ул., д. 55, ОГРН 1023500881029, ИНН 3525011978 (далее - ПАО "Вологодавтодор", Общество), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным предписания межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Бабаевский" (реализующего задачи и функции органов внутренних дел на территории Бабаевского и Устюженского районов), место нахождения: 162480, Вологодская обл., Бабаевский р-н, г. Бабаево, ул. Ухтомского, д. 2А, ОГРН 1153532000050, ИНН 3501008503 (далее - Отдел), от 01.08.2018.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено казенное учреждение Вологодской области "Управление автомобильных дорог Вологодской области", место нахождения: 160019, Вологодская обл., г. Вологда, Комсомольская ул., д. 55, ОГРН 1023500878356, ИНН 3525092617 (далее - Учреждение).

Решением суда от 24.12.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 26.03.2019, заявление Общества удовлетворено.

В кассационной жалобе Отдел просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылается на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и неправильное применение (истолкование) судами норм материального права. Податель жалобы настаивает на том, что в соответствии с условиями государственного контракта от 27.05.2017 N 1-115 на Общество как подрядчика, осуществляющего содержание автомобильных дорог, возложена обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог требованиям пункта 13.2 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/2011 "Безопасность автомобильных дорог", утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827 (далее - ТР ТС 014/2011), пункта 5.2 ГОСТ 33220-2015 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к эксплуатационному состоянию" (далее - ГОСТ 33220-2015) и пунктов 4.11, 12.5.2 СП 78.13330.2012 Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция СниП 3.06.03-85. По мнению Отдела, оспариваемое предписание отвечает требованиям действующего законодательства и его исполнение призвано гарантировать безопасность дорожного движения.

Представители Отдела, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представители Общества и Учреждения с доводами жалобы не согласились.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 01.08.2018 инспектором Отдела выявлено наличие недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское на 77 км, 78 км, 80 км, 81 км, 82 км, 83 км, 84 км, 85 км, 86 км, 87 км, 88 км в виде наличия множественных выбоин и сплошного повреждения дорожного покрытия, затрудняющих движение автотранспортных средств.

Данные нарушения зафиксированы в актах от 01.08.2018 и фотоматериалах, прилагаемых к актам.

Поскольку в соответствии с государственным контрактом от 27.05.2017 N 1-115 содержание автодороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское осуществляет ПАО "Вологодавтодор", должностным лицом Отдела вынесено предписание от 01.08.2018 (исх. N 1699), обязывающее ПАО "Вологодавтодор" в течение 12 суток с момента его получения восстановить ровность дорожного покрытия проезжей части указанного участка автодороги. Предписываемые действия обусловлены требованиями ТР ТС 014/2011 "Безопасность автомобильных дорог" и ГОСТ 33220-2015 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к эксплуатационному состоянию".

Не согласившись с указанным предписанием, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суды исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, установили обстоятельства дела и удовлетворили заявление Общества, констатировав незаконность предписания (ввиду норм права, условий контракта, наличия разночтений между требованием оспариваемого предписания и фактическими нарушениями, выявленными в ходе проверки).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Согласно части 7 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) владельцами автомобильных дорог являются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (пункт 1).

Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (пункт 2).

Классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства (пункт 3).

В целях определения соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов владельцами автомобильных дорог в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, проводится оценка технического состояния автомобильных дорог. Капитальный ремонт или ремонт автомобильных дорог осуществляется в случае несоответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов (пункт 4).

Аналогичные положения содержатся в частях 1, 2, 3 статьи 18 Закона N 257-ФЗ применительно к ремонту автомобильных дорог.

Статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регламентировано, что соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог

В силу пункта 13.2 ТР ТС 014/2011 автомобильная дорога и дорожные сооружения на ней при эксплуатации должны соответствовать следующим требованиям безопасности:

на покрытии проезжей части должны отсутствовать проломы, просадки, выбоины и иные повреждения или дефекты, а также посторонние предметы, затрудняющие движение транспортных средств с разрешенной скоростью и представляющие опасность для потребителей транспортных услуг или третьих лиц; предельно допустимые значения повреждений и сроки ликвидации факторов, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной скоростью, устанавливаются в международных и региональных стандартах, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартах государств - членов Таможенного союза, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента Таможенного союза (а);

ровность дорожного покрытия должна обеспечивать безопасные условия движения с установленной для данного класса и категории автомобильной дороги скоростью движения (в).

Пункт 5.2 ГОСТ 33220-2015 устанавливает требования к покрытию проезжей части.

Согласно пункту 5.2.1 указанного ГОСТ продольная ровность покрытия проезжей части должна обеспечивать безопасные условия движения и не превышать для соответствующих категорий дорог значений, указанных в таблице 1, для дорог с уровнями эксплуатационного состояния - соответствовать требованиям национальных стандартов государств - участников Соглашения.

В силу пункта 5.2.4 ГОСТ 33220-2015 покрытие проезжей части дорог не должно иметь дефектов, указанных в таблице 2, в том числе отдельных выбоин или проломов глубиной 5 см и более, колеи, сдвигов, волн. В указанной таблице предусмотрены сроки устранения дефектов.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническим регулировании" требования пункта 5.2 ГОСТ 33220-2015, касающиеся безопасности дорожного движения, являются обязательными к исполнению, поскольку обеспечивают защиту жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

При рассмотрении настоящего дела суды удостоверились в следующем:

- автомобильная дорога Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское (идентификационный номер 19-205 ОП РЗ 19К-018) включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения на территории Бабаевского муниципального района с идентификационными номерами, утвержденный постановлением правительства Вологодской области от 14.01.2013 N 13 "Об автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, находящихся на территории Вологодской области" (пункт 18 приложения N 1).

- полномочия владельца автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения осуществляет Учреждение на основании пункта 1 постановления Губернатора Вологодской области от 19.11.2012 N 615 "О передаче полномочий";

- в соответствии с государственным контрактом от 27.05.2017 N 1-115 (пункт 1.1 контракта и пункт 20 приложения N 1 к контракту) Общество приняло на себя обязанность по оказанию услуг по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и искусственных сооружений на них, в частности, на территории Бабаевского муниципального района, в том числе автомобильной дороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское;

- пунктом 1.3 приложения N 7 к контракту установлено, что виды и состав работ по содержанию региональных автомобильных дорог определены действующей Классификацией работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 (с изменениями и дополнениями, далее - Приказ N402).

Судами подтверждено наличие на момент проверки на участке автодороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское повреждений проезжей части (выбоин),

Данный факт Общество не отрицает, как и необходимость их устранения.

Однако, как правильно отметили суды, в акте зафиксировано наличие множественных выбоин и сплошного повреждения дорожного покрытия, тогда как в оспариваемом предписании Обществу предложено восстановить ровность дорожного покрытия проезжей части указанной автодороги.

Суд округа отмечает, что законодатель разграничил такие понятия как "продольная ровность покрытия проезжей части" и "выбоины, проломы, колея, сдвиги, волны", предусмотрев для них конкретные предельные значения, указанные в разных таблицах и разных пунктах ГОСТ 33220-2015 (пункты 5.2.1 и 5.2.4).

В соответствии с пунктом 3.5 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 56925-2016 "Дороги автомобильные и аэродромы. Методы измерения неровностей оснований и покрытий", утвержденным и введенным в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23.05.2016 N 370-ст, под продольной ровностью понимается продольный микропрофиль поверхности оснований и покрытий, содержащий волны неровностей в диапазоне 0,5-60 м на полосе наката на дороге.

Таким образом, поскольку положения ГОСТ 33220-2015 и ГОСТ Р 56925-2016 не позволяют отнести наличие выбоин, сдвигов и волн к продольной неровности, следовательно, оспариваемым предписанием Обществу неправомерно вменена обязанность в отношении восстановления иной (нежели фактические объем и вид повреждений проезжей части) транспортно-эксплуатационной характеристики автомобильной дороги, а именно, в отношении характеристики, определяющей продольную ровность дорожного покрытия.

Согласно пункту 1 Приказа N 402 классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее - классификация) распространяется на автомобильные дороги, расположенные на территории Российской Федерации (далее - автомобильные дороги).

Классификация устанавливает состав и виды работ, выполняемых при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог (дорожные работы), и предназначена для использования при планировании объемов дорожных работ, в том числе при их проектировании и формировании программ дорожных работ на краткосрочный и среднесрочный периоды (пункт 2 названного Приказа).

Классификация работ по ремонту автомобильных дорог определена в разделе III Приказа N 402.

В соответствии с пунктом 5 раздела III Приказа N 402 при ремонте по дорожным одеждам проводятся работы по восстановлению дорожных одежд в местах ремонта земляного полотна; в виде укладки выравнивающего (в том числе с использованием фрезерования) и одного дополнительного слоя с обеспечением ровности и сцепных свойств покрытия.

Классификация работ по содержанию автомобильных дорог определена в разделе IV Приказа N 402.

В соответствии с пунктом 6 раздела IV Приказа N 402 в состав работ по содержанию автомобильных дорог по дорожным одеждам входит устранение деформаций и повреждений (заделка выбоин, просадок, шелушения, выкрашивания и других дефектов) покрытий, исправление кромок покрытий, устранение повреждений бордюров, заливка трещин на асфальтобетонных и цементобетонных покрытиях, восстановление и заполнение деформационных швов, восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части автомобильных дорог с щебеночным, гравийным или грунтовым покрытием без добавления новых материалов; профилировка грунтовых дорог; восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением щебня, гравия или других материалов с расходом до 300 куб. м на 1 километр.

Как указали суды, в Приказе N 402 и, соответственно, в государственном контракте в составе работ по содержанию автомобильных дорог по дорожным одеждам не предусмотрено восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части в отношении автомобильных дорог, имеющих асфальтобетонные и цементобетонные покрытия (к каковым согласно материалам дела относятся спорные участки автодороги).

Ссылки Отдела на статью 17 Закона N 257-ФЗ, часть 1 статьи 12 Закона N 196-ФЗ, СП 78.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция. СНиП 3.03.03-85 судами правомерно отклонены, как не опровергающие неустановление в ходе проверки нарушения ровности дорожного полотна как такового в самостоятельном значении понятия и дефектов, устанавливаемых нормативными правовыми актами, регулирующими спорные правоотношения.

Проведение работ по устранению выбоин произведено Обществом в силу подпункта "в" пункта 6 раздела IV Классификации (как выполнение своей обязанности по надлежащему содержанию автомобильных дорог) и не может являться фактом, подтверждающим законность оспариваемого предписания, поскольку выполнение данных работ, относящихся к работам по содержанию автомобильных дорог, не позволяет установить наличие обязанности Общества по восстановлению ровности (амплитуды) покрытия проезжей части спорной автодороги и факт нарушения Обществом такой обязанности.

Предписание выдано профессиональному участнику отношений в дорожной отрасли, для которого наименование, содержание и выполнение тех или иных дорожных работ строго регламентировано нормативными правовыми актами и техническими регламентами.

Отдел не спорил в судах, что ровность покрытия автомобильной дороги является самостоятельной транспортно-эксплуатационной характеристикой состояния автодороги, регламентируется и контролируется отдельно от повреждений проезжей части.

Поэтому суды правильно установили, что формулировка оспариваемого предписания, с учетом фактически зафиксированных Отделом замечаний к содержанию автомобильной дороги (по наличию выбоин), а также принципиальных различий в понятии такого дефекта с требованиями обеспечения нормативного показателя ровности дороги, буквального возложения обязанности по восстановлению ровности дороги, порождает правовую неопределенность и противоречивость в характере предписываемых обязанностей и возможности дальнейшего признания такого предписания исполненным.

С учетом конкретных обстоятельств настоящего дела суды правомерно указали, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Общества в экономической сфере.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судами не допущено, их выводы соответствуют примененным нормам права, обстоятельствам и материалам дела, основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 24.12.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2019 по делу N А13-12606/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Бабаевский" (реализующего задачи и функции органов внутренних дел на территории Бабаевского и Устюженского районов) - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов А.Г. Кудин С.В. Соколова