Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 августа 2019 г. N Ф07-7647/19 по делу N А13-12605/2018

01 августа 2019 г.

Дело N А13-12605/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30.07.2019.

Постановление в полном объеме изготовлено 01.08.2019.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Александровой Е.Н., Толкунова В.М.,

рассмотрев 30.07.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Бабаевский" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 24.12.2018 (судья Парфенюк А.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2019 (судьи Алимова Е.А., Мурахина Н.В., Осокина Н.Н.) по делу N А13-12605/2018,

установил:

Публичное акционерное общество "Вологодавтодор", место нахождения: 160019, город Вологда, Комсомольская улица, дом 55, ОГРН 1023500881029, ИНН 3525011978 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Бабаевский" (реализующему задачи и функции органов внутренних дел на территории Бабаевского и Устюженского районов), место нахождения: 162480, Вологодская область, Бабаевский район, город Бабаево, улица Ухтомского, дом 2а, ОГРН 1153532000050, ИНН 3501008503 (далее - Отдел), о признании недействительным предписания от 26.06.2018.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Казенное учреждение Вологодской области "Управление автомобильных дорог Вологодской области", место нахождения: 160019, Вологодская область, город Вологда, Комсомольская улица, дом 55, ОГРН 1023500878356, ИНН 3525092617 (далее - Учреждение).

Решением суда первой инстанции от 24.12.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 26.03.2219, предписание Отдела признано недействительным, также на Отдел возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов Общества.

В кассационной жалобе Отдел, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права, просит решение и постановление отменить.

Участвующие в деле лица о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена без их участия, что не противоречить норме части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами двух инстанций, 26.06.2018 Отделом было выявлено наличие недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское на 77 км, 78 км, 80 км, 81 км, 82 км, 83 км, 84 км, 85 км, 86 км, 87 км, 88 км.

Выявленные нарушения зафиксированы в актах от 26.06.2018, а также в фотоматериалах, прилагаемых к ним.

Отдел также установил, что содержание автодороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское осуществляет Общество.

Предписанием от 26.06.2018 Общество предложено в течение 12 суток с момента его получения восстановить ровность дорожного покрытия проезжей части автодороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское на 77 км, 78 км, 80 км, 81 км, 82 км, 83 км, 84 км, 85 км, 86 км, 87 км, 88 км в соответствии с пунктом 13.2 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/2011 "Безопасность автомобильных дорог", утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827 (далее - Технический регламент, ТР ТС 014/2011), пунктом 5.2 ГОСТ 33220-2015 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к эксплуатационному состоянию".

Общество не согласилось с предписанием Отдела, в связи с чем обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суды двух инстанций, признавая предписание недействительным, правомерно руководствовались следующим.

В силу части 7 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) владельцами автомобильных дорог являются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (пункт 1). Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (пункт 2). Классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства (пункт 3). В целях определения соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов владельцами автомобильных дорог в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, проводится оценка технического состояния автомобильных дорог. Капитальный ремонт или ремонт автомобильных дорог осуществляется в случае несоответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов (пункт 4).

Аналогичные положения содержатся в частях 1, 2, 3 статьи 18 Закона N 257-ФЗ применительно к ремонту автомобильных дорог.

Статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регламентировано, что соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог

Пунктом 13.2 ТР ТС 014/2011 предусмотрено, что автомобильная дорога и дорожные сооружения на ней при эксплуатации должны соответствовать следующим требованиям безопасности: на покрытии проезжей части должны отсутствовать проломы, просадки, выбоины и иные повреждения или дефекты, а также посторонние предметы, затрудняющие движение транспортных средств с разрешенной скоростью и представляющие опасность для потребителей транспортных услуг или третьих лиц; предельно допустимые значения повреждений и сроки ликвидации факторов, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной скоростью, устанавливаются в международных и региональных стандартах, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартах государств - членов Таможенного союза, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента Таможенного союза (а); ровность дорожного покрытия должна обеспечивать безопасные условия движения с установленной для данного класса и категории автомобильной дороги скоростью движения (в).

Пункт 5.2 ГОСТ 33220-2015 устанавливает требования к покрытию проезжей части.

Согласно пункту 5.2.1 указанного ГОСТ продольная ровность покрытия проезжей части должна обеспечивать безопасные условия движения и не превышать для соответствующих категорий дорог значений, указанных в таблице 1, для дорог с уровнями эксплуатационного состояния - соответствовать требованиям национальных стандартов государств - участников Соглашения.

В силу пункта 5.2.4 ГОСТ 33220-2015 покрытие проезжей части дорог не должно иметь дефектов, указанных в таблице 2, в том числе отдельных выбоин или проломов глубиной 5 см и более, колеи, сдвигов, волн. В указанной таблице предусмотрены сроки устранения дефектов.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническим регулировании" требования пункта 5.2 ГОСТ 33220-2015, касающиеся безопасности дорожного движения, являются обязательными к исполнению, поскольку обеспечивают защиту жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

При рассмотрении настоящего дела суды констатировали, что автомобильная дорога Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское (идентификационный номер 19-205 ОП РЗ 19К-018) включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения на территории Бабаевского муниципального района с идентификационными номерами, утвержденный постановлением правительства Вологодской области от 14.01.2013 N 13 "Об автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, находящихся на территории Вологодской области" (пункт 18 приложения N 1).

Полномочия владельца автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения осуществляет Учреждение на основании пункта 1 постановления Губернатора Вологодской области от 19.11.2012 N 615 "О передаче полномочий".

В соответствии с государственным контрактом от 27.05.2017 N 1-115 (пункт 1.1 контракта и пункт 20 приложения N 1 к контракту) Общество приняло на себя обязанность по оказанию услуг по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и искусственных сооружений на них, в частности, на территории Бабаевского муниципального района, в том числе автомобильной дороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское;

Пунктом 1.3 приложения N 7 к контракту установлено, что виды и состав работ по содержанию региональных автомобильных дорог определены действующей Классификацией работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 (с изменениями и дополнениями, далее - Приказ N402).

Судами подтверждено наличие на момент проверки на участке автодороги Лентьево - Бабаево - Борисово-Судское повреждений проезжей части (выбоин),

Данный факт Общество не отрицает, как и необходимость их устранения.

Однако, как правильно отметили суды, в акте зафиксировано наличие множественных выбоин и сплошного повреждения дорожного покрытия, тогда как в оспариваемом предписании Обществу предложено восстановить ровность дорожного покрытия проезжей части указанной автодороги.

Законодатель разграничил такие понятия как "продольная ровность покрытия проезжей части" и "выбоины, проломы, колея, сдвиги, волны", предусмотрев для них конкретные предельные значения, указанные в разных таблицах и разных пунктах ГОСТ 33220-2015 (пункты 5.2.1 и 5.2.4).

В соответствии с пунктом 3.5 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 56925-2016 "Дороги автомобильные и аэродромы. Методы измерения неровностей оснований и покрытий", утвержденным и введенным в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23.05.2016 N 370-ст, под продольной ровностью понимается продольный микропрофиль поверхности оснований и покрытий, содержащий волны неровностей в диапазоне 0,5-60 м на полосе наката на дороге.

Поскольку положения ГОСТ 33220-2015 и ГОСТ Р 56925-2016 не позволяют отнести наличие выбоин, сдвигов и волн к продольной неровности, следовательно, оспариваемым предписанием Обществу неправомерно вменена обязанность в отношении восстановления иной (нежели фактические объем и вид повреждений проезжей части) транспортно-эксплуатационной характеристики автомобильной дороги, а именно, в отношении характеристики, определяющей продольную ровность дорожного покрытия.

Согласно пункту 1 Приказа N 402 классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее - классификация) распространяется на автомобильные дороги, расположенные на территории Российской Федерации (далее - автомобильные дороги).

Классификация устанавливает состав и виды работ, выполняемых при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог (дорожные работы), и предназначена для использования при планировании объемов дорожных работ, в том числе при их проектировании и формировании программ дорожных работ на краткосрочный и среднесрочный периоды (пункт 2 названного Приказа).

Классификация работ по ремонту автомобильных дорог определена в разделе III Приказа N 402.

В соответствии с пунктом 5 раздела III Приказа N 402 при ремонте по дорожным одеждам проводятся работы по восстановлению дорожных одежд в местах ремонта земляного полотна; в виде укладки выравнивающего (в том числе с использованием фрезерования) и одного дополнительного слоя с обеспечением ровности и сцепных свойств покрытия.

Классификация работ по содержанию автомобильных дорог определена в разделе IV Приказа N 402.

В соответствии с пунктом 6 раздела IV Приказа N 402 в состав работ по содержанию автомобильных дорог по дорожным одеждам входит устранение деформаций и повреждений (заделка выбоин, просадок, шелушения, выкрашивания и других дефектов) покрытий, исправление кромок покрытий, устранение повреждений бордюров, заливка трещин на асфальтобетонных и цементобетонных покрытиях, восстановление и заполнение деформационных швов, восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части автомобильных дорог с щебеночным, гравийным или грунтовым покрытием без добавления новых материалов; профилировка грунтовых дорог; восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением щебня, гравия или других материалов с расходом до 300 куб. м на 1 километр.

Как указали суды, в Приказе N 402 и, соответственно, в государственном контракте в составе работ по содержанию автомобильных дорог по дорожным одеждам не предусмотрено восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части в отношении автомобильных дорог, имеющих асфальтобетонные и цементобетонные покрытия (к каковым согласно материалам дела относятся спорные участки автодороги).

Ссылки Отдела на статью 17 Закона N 257-ФЗ, часть 1 статьи 12 Закона N 196-ФЗ, СП 78.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция. СНиП 3.03.03-85 судами правомерно отклонены, как не опровергающие неустановление в ходе проверки нарушения ровности дорожного полотна как такового в самостоятельном значении понятия и дефектов, устанавливаемых нормативными правовыми актами, регулирующими спорные правоотношения.

Проведение работ по устранению выбоин произведено Обществом в силу подпункта "в" пункта 6 раздела IV Классификации (как выполнение своей обязанности по надлежащему содержанию автомобильных дорог) и не может являться фактом, подтверждающим законность оспариваемого предписания, поскольку выполнение данных работ, относящихся к работам по содержанию автомобильных дорог, не позволяет установить наличие обязанности Общества по восстановлению ровности (амплитуды) покрытия проезжей части спорной автодороги и факт нарушения Обществом такой обязанности.

Предписание выдано профессиональному участнику отношений в дорожной отрасли, для которого наименование, содержание и выполнение тех или иных дорожных работ строго регламентировано нормативными правовыми актами и техническими регламентами.

Отдел не спорил в судах, что ровность покрытия автомобильной дороги является самостоятельной транспортно-эксплуатационной характеристикой состояния автодороги, регламентируется и контролируется отдельно от повреждений проезжей части.

Ввиду изложенного суды правильно установили, что формулировка оспариваемого предписания, с учетом фактически зафиксированных Отделом замечаний к содержанию автомобильной дороги (по наличию выбоин), а также принципиальных различий в понятии такого дефекта с требованиями обеспечения нормативного показателя ровности дороги, буквального возложения обязанности по восстановлению ровности дороги, порождает правовую неопределенность и противоречивость в характере предписываемых обязанностей и возможности дальнейшего признания такого предписания исполненным.

С учетом конкретных обстоятельств настоящего дела суды правомерно указали, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Общества в экономической сфере.

По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Доводы жалобы основаны на ошибочном толковании приведенных норм права.

Несогласие Отдела с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судами положений законодательства Российской Федерации, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствует о том, что судами допущены существенные нарушения норм названного законодательства, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Поскольку выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, а нормы материального и процессуального права применены правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 24.12.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2019 по делу N А13-12605/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Бабаевский" - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

А.Г. Кудин Е.Н. Александрова В.М. Толкунов