Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 августа 2019 г. N Ф07-9064/19 по делу N А56-162370/2018

21 августа 2019 г.

Дело N А56-162370/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Кудина А.Г., Соколовой С.В.,

при участии от Администрации Волховского муниципального района Ленинградской области Кравцова С.Ю. (доверенность от 03.09.2018); от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Пеньковой В.А. (доверенность от 19.03.2019), Макарова И.Д. (доверенность от 14.02.2019),

рассмотрев 19.08.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Волховского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.02.2019 (судья Хохлов Д.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2019 (судьи Семенова А.Б., Лопато И.Б., Фуркало О.В.) по делу N А56-162370/2018,

установил:

Администрация Волховского муниципального района Ленинградской области, место нахождения: 187403, Ленинградская обл., г. Волхов, Кировский пр., д. 32, ОГРН 1064702000010, ИНН 4702009227 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - УФАС, Управление), о признании недействительными решения и предписания от 13.12.2018 по делу N 1582-03-10617-РЗ/18.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное общеобразовательное бюджетное учреждение "Алексинская средняя общеобразовательная школа", место нахождения: 187439, Ленинградская обл., Волховский р-н, с. Колчаново, м-н Алексино, д. 12, ОГРН 1024702050670, ИНН 4718011077 (далее - МОБУ "Алексинская средняя школа", Учреждение), общество с ограниченной ответственностью "Торговый дом Марс", место нахождения: 187403, Ленинградская обл., г. Волхов, ул. Калинина, д. 46, оф. 3, ОГРН 1134702000553, ИНН 4702017228 (далее - ООО "ТД Марс", Общество).

Решением суда первой инстанции от 18.02.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 20.05.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные требования.

Податель кассационной жалобы, указывая на социально-значимый характер услуг, являющихся предметом конкурса, полагает, что заказчик вправе самостоятельно определять нестоимостные критерии оценки, шкалу, а также формулу для расчета количества баллов, используемые в целях определения победителя, как наиболее квалифицированного участника закупки. По мнению Администрации, продолжительное присутствие на рынке говорит о финансовой устойчивости и о том, что компания ведет успешную конкурентную борьбу на данном рынке и будет более качественно исполнять свои обязанности. Кроме того, Администрация указывает, что представление участниками закупки документов по двум факторам показателя "деловая репутация участника закупки" не является обязательным условием для участия в конкурсе и основанием для отклонения заявки в случае их непредставления, поскольку является одним из критериев оценки победителя.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы кассационной жалобы, представитель УФАС возразил против ее удовлетворения.

Представители третьих лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились, дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

ООО "ТД Марс" в отзыве на кассационную жалобу просило оставить судебные акты без изменения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 19.11.2018 Учреждение (заказчик) разместило на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru извещение N 0145300005018000369 о проведении открытого конкурса на оказание услуг по обеспечению горячим питанием обучающихся в Учреждении с начальной (максимальной) ценой контракта 1 646 556 руб.; источник финансирования заказа: средства бюджетных учреждений.

Уполномоченным органом при проведении конкурса являлась Администрация.

Посчитав действия уполномоченного органа при проведении указанного конкурса неправомерными, ООО "ТД Марс" 03.12.2018 обратилось с жалобой в УФАС, в которой указало на установление в конкурсной документации неценового критерия оценки заявок претендентов "квалификация участников закупки" с применением единственного показателя "деловая репутация участника закупки", что, по мнению Общества, нарушает положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

По результатам рассмотрения жалобы Общества УФАС 13.12.2018 приняло решение по делу N 1582-03-10617-РЗ/18, которым признало жалобу Общества обоснованной (пункт 1); в действиях заказчика и уполномоченного органа (Администрации) признаны нарушения части 2 статьи 8, части 3 статьи 24, пункта 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе.

Выданным в этот же день предписанием Управление обязало заказчика и уполномоченный орган в срок до 20.01.2019 устранить выявленные нарушения путем отмены составленных в ходе закупки протоколов, приведения конкурсной документации в соответствие с требованиями Закона N 44-ФЗ, размещения соответствующей (исправленной) документации в Единой информационной системе и назначения и размещения новых дат окончания срока подачи заявок, вскрытия конвертов, рассмотрения и оценки заявок.

Не согласившись с законностью решения и предписания УФАС, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций, исследовав и оценив материалы дела, доводы участников спора, пришли к выводу о наличии оснований для принятия Управлением оспариваемых ненормативных правовых актов, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований отказали.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

В силу части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Статьей 24 Закона N 44-ФЗ установлены способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении закупок.

В соответствии с частью 3 указанной статьи под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом о контрактной системе.

Порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, согласно части 8 статьи 32 Закона N 44-ФЗ устанавливаются заказчиком в конкурсной документации в соответствии с Правилами оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 (далее - Правила оценки).

В пункте 3 названных Правил оценки определено, что оценка - это процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил оценки, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Подпунктом "б" пункта 4 Правил оценки установлено, что для проведения оценки заказчик в документации о закупке устанавливает стоимостные и нестоимостные критерии оценки.

К нестоимостным критериям оценки относится, в том числе, квалификация участников закупки, наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В силу пункта 27 Правил оценки показателями критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть: квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг (а); опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема (б); обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг (в); обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами (г); деловая репутация участника закупки (д).

Согласно пункту 28 Правил оценки оценка заявок (предложений) по данному критерию оценки производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 Правил.

Как видно из материалов дела, согласно пункту 12.9 раздела II конкурсной документации предусмотрено два критерия оценки:

- "цена контракта" - значимость критерия 60 процентов;

- "квалификация участника закупки, в том числе наличие у него трудовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" (далее - "квалификация участника закупки") - значимость критерия 40 процентов.

При этом нестоимостной критерий оценки "квалификация участника закупки" определяется единственным показателем "деловая репутация участника закупки", значимость показателя 100 процентов.

Этот показатель разделен в документации на два самостоятельных фактора оценки, каждому из которых присвоен коэффициент весомости:

- фактор 1.1 - "деловая репутация участника закупки, выраженная в сроке присутствия участника конкурса на рынке организации питания, с момента его государственной регистрации, с учетом правопреемства"; единица измерения - год (далее - "срок присутствия на рынке"). Коэффициент весомости фактора 0,7;

- фактор 1.2 - "деловая репутация участника закупки, выраженная в количестве исполненных контрактов (договоров) на организацию питания в образовательных учреждениях". Коэффициент весомости фактора 0,3.

Указанные факторы оцениваются по формулам, содержащимся в документации.

В подтверждение соответствию фактору 1.1 участнику закупки предлагается представить следующие документы: копию свидетельства о государственной регистрации, копию свидетельства о постановке на налоговый учет, копию баланса за каждый год указанного участником в заявке периода; копию договора/контракта на организацию питания за каждый год указанного участником в заявке периода, документы, позволяющие достоверно определить правопреемственность (в случае, если такая присутствует), иные документы по усмотрению участника конкурса. Комиссия учитывает каждый год присутствия участника конкурса на рынке организации питания, подтвержденный указанными документами. В отсутствие копии баланса на каждый год из указанного участником в заявке периода или копии контракта/договора на организацию питания на каждый год из указанного в заявке участником периода, конкурсная комиссия не засчитывает данный год при расчете баллов для данного участника.

В рамках фактора 1.2 оценивается количество контрактов (договоров) на оказание услуг по организации питания в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, срок оказания услуг по которым начинается не ранее 01.01.2015 и заканчивается не позднее 31.12.2017, информация о которых включена в реестр контрактов (договоров), заключенных заказчиками, по результатам которого исполнитель получил от заказчика, указанного в контракте (договоре), благодарственное письмо, отзыв или рекомендацию. При этом такие контракты (договоры) должны быть исполнены без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней).

Для подтверждения наличия данного фактора участник заполняет форму 5 раздела III конкурсной документации и представляет положительный отзыв, благодарственное письмо или рекомендацию о работе участника закупки, с приложением копии контракта (договора) со всеми приложениями, дополнениями, изменениями и документа (документов) о приемке поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, предусмотренных контрактом (договором).

Как посчитало УФАС, из порядка оценки следует, что участник должен представить копию договора/контракта на организацию питания, между тем, требование о представлении документов, подтверждающих исполнение договора/контракта, не предъявлено. В отсутствие такого указания предмет оценки фактически сводится только к проверке регистрационных документов участника и его баланса. В отсутствие четкого списка документов, которые должен представить участник в подтверждение своей деловой репутации в части срока присутствия на рынке, в том числе уточнения, какой баланс должен быть представлен в составе заявки - бухгалтерский, активов и пассивов, движения капиталов или доходов и расходов, указанный предмет оценки в отрыве от оценки иных факторов, определяющих деловую активность участника, сводится исключительно к определению момента создания хозяйствующего субъекта.

Согласно выводам судов из системы оценки заказчика усматривается, что в случае одинаковых условий, представленных участниками по фактору 1.2, имеющему коэффициент весомости 0,3, максимальное количество баллов по показателю "деловая репутация" в целом получит организация, созданная в более ранний срок, поскольку вес фактора 1.1 существенно преобладает перед другим фактором оценки по данному показателю и составляет 0,7. Из указанной системы оценки не усматривается и заказчиком не пояснено, какие конкретно улучшенные условия предполагает выявить заказчик.

При рассмотрении дела антимонопольным органом заказчик пояснил, что, устанавливая фактор 1.1, руководствовался "ГОСТ Р 66.0.01-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы". Между тем, УФАС отметило, что для оценки опыта и деловой репутации в указанном стандарте предусмотрена многофакторная модель, из которых заказчиком применены только два указанные выше фактора, в которых нарушена пропорциональная значимость их величин.

Согласно выводу судов, поддержавших позицию УФАС, с учетом анализа приведенных положений конкурсной документации и перечня представляемых документов по каждому фактору оценки фактор 1.1 необоснованно дает преимущество тем участникам закупки, которые раньше начали осуществлять деятельность по организации питания вне зависимости от их профессиональных способностей и успехов; более успешные участники закупки (исполнившие большее число контрактов/договоров), несмотря на наличие множества благодарственных писем, не могут быть оценены выше того участника, который формально раньше начал работать в данной сфере. При этом судами двух инстанций с учетом присутствия в системе оценки только одного неценового критерия "деловая репутация участника закупки", в свою очередь разделенного на два фактора, применительно к конкретной ситуации обоснованно отмечено, что данное обстоятельство потенциально приводит к ограничению конкуренции и сокращению числа участников закупки.

Необходимо особо отметить, что выводы судов основывались не только на содержании самих критериев (факторов) оценки, а сделаны в совокупности с анализом перечня документов, представляемых участниками закупки по каждому из названных факторов оценки.

Таким образом, суды правомерно не установили оснований для признания решения УФАС недействительным. Самостоятельных оснований для признания недействительным оспоренного предписания (в силу неправомочности выдачи, неисполнимости) заявителем не приведено и судами не установлено.

Дело рассмотрено судами полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах, поэтому кассационная инстанция, исходя из полномочий, установленных статьями 286, 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.02.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2019 по делу N А56-162370/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации Волховского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов А.Г. Кудин С.В. Соколова