Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 сентября 2019 г. N Ф07-8160/19 по делу N А56-118925/2018

23 сентября 2019 г.

Дело N А56-118925/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Кудина А.Г., Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Автобаза. Ритуальные услуги" Копыловой С.В. (доверенность от 09.11.2018); от Администрации Губернатора Санкт-Петербурга Денисенко Т.П. (доверенность от 16.08.2019); от Комитета по промышленной политике, инновациям и торговле Санкт-Петербурга Денисенко Т.П. (доверенность от 07.08.2019); от Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области Колодеевой Т.В. (доверенность от 21.03.2019); от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Квакиной Е.Ю. (доверенность от 24.01.2019); от Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Ритуальные услуги" Фалиной А.А. (доверенность от 09.09.2019); от общества с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" Лашир А.И. (доверенность от 24.07.2019),

рассмотрев 16.09.2019 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и общества с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.12.2018 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2019 (судьи Лопато И.Б., Семенова А.Б., Сомова Е.А.) по делу N А56-118925/2018,

установил:

Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Ритуальные услуги", место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, Советская 1-я ул., д. 8, ОГРН 1037843039354, ИНН 7825699343 (далее - СПб ГУП "Ритуальные услуги"), Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Вознесенский пр., д. 16, ОГРН 1127847621109, ИНН 7838482845 (в настоящее время - Комитет по промышленной политике, инновациям и торговле Санкт-Петербурга; далее - Комитет), Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области, место нахождения: 191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., д. 50-52, ОГРН 1027809233132, ИНН 7830002600 (далее - ГУ МВД), общество с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Автобаза. Ритуальные услуги", место нахождения: 195067, Санкт-Петербург, Шафировский пр., д. 12, ОГРН 1027804188170, ИНН 7806123184 (далее - ООО "СПАРУ"), обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлениями о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление), от 07.08.2018 по делу N К03-81/14 и предписаний от 24.07.2018 по тому же делу.

Дела N N А56-118925/2018, А56-119993/2018, А56-119169/2018, А56-120106/2018, возбужденные по заявлениям названных лиц, определениями суда от 02.10.2018 и от 22.11.2018 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу N А56-118925/2018.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Специализированная похоронно-ритуальная служба", место нахождения: 197374, Санкт-Петербург, Яхтенная ул., д. 22, корп. 2, пом. 257, ОГРН 1147847107385, ИНН 7814606509 (далее - ООО "СПРС"), общество с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области", место нахождения: 196655, Санкт-Петербург, г. Колпино, Тверская ул., д. 45, ОГРН 1089848039270, ИНН 7813430387 (далее - ООО "Похоронная служба"), Администрация Губернатора Санкт-Петербурга, место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный, ОГРН 1027809257178, ИНН 7830002078 (далее - Администрация), и Каршин Сергей Владимирович (далее - Каршин С.В.).

Решением суда от 27.12.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 11.04.2019, заявленные требования удовлетворены.

В кассационных жалобах УФАС и ООО "Похоронная служба" просят отменить судебные акты в связи с неправильным применением судами норм материального права и несоответствием выводов судов фактическим обстоятельства дела и представленным доказательствам.

ООО "Похоронная служба" не согласно с выводами судов о правомерности использования заявителями распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 10.02.1993 N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города" (далее - распоряжение мэра СПб N 97-р) в части, свидетельствующей о наделении СПб ГУП "Ритуальные услуги" исключительным правом на транспортировку тел умерших. Кроме того, податель жалобы, ссылаясь на письменные позиции сторон, содержащиеся в материалах антимонопольного дела, указывает на доказанность согласованности действий заявителей, поскольку, вопреки распоряжению мэра СПб N 97-р, не содержащему запрет на транспортировку тел иными хозяйствующими субъектами, практика его применения свидетельствует об ограничении конкуренции. ООО "Похоронная служба" также полагает, что совещание 01.06.2016 Комитета в отсутствие размещения публичного объявления о его проведении и направления уведомлений участникам рынка согласно реестру ритуальных компаний неправомерно. Кроме того, податель жалобы отмечает, что в распоряжении мэра СПб N 97-р указаны номера телефонов Единой городской диспетчерской службы (далее - ЕГДС), между тем вызовы поступают на номера, не указанные в данном распоряжении.

УФАС в своей кассационной жалобе отмечает, что провело анализ и оценку конкурентной среды на товарном рынке услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших (погибших) в соответствии с нормами действующих положений законодательства, которыми не предусмотрено определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей. Кроме того, УФАС отмечает, что судебными актами по делам N А56-92452/2016 и N А56-7592/2017 в действиях Комитета и ГУ МВД установлены признаки нарушений статей 15 и 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). По мнению антимонопольного органа, организация транспортировки тел умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги не относится к компетенции Комитета и ГУ МВД, что свидетельствует о неправомерности выводов судов об обязательном применении распоряжения мэра СПб N 97-р данными уполномоченными органами. Управление также отмечает, что по телефонному номеру ЕГДС, указанному СПб ГУП "Ритуальные услуги" и Комитетом в адрес ГУ МВД, фактически принимает заявки ООО "СПАРУ", что обеспечивает последнему доступ к информации в приоритетном порядке с 2009 года.

В судебном заседании представители УФАС и ООО "Похоронная служба" поддержали доводы жалоб, а представители ГУ МВД, СПб ГУП "Ритуальные услуги", Комитета, Администрации и ООО "СПАРУ" отклонили их по основаниям, изложенным в отзывах.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени судебного разбирательства, явку представителей не обеспечили; кассационные жалобы рассмотрены по правилам статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, по результатам рассмотрения поступивших заявлений от ООО "СПРС" (вх. N 7486 от 15.04.2014 и N 12946 от 11.06.2014) о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Комитета, ГУ МВД, СПб ГУП "Ритуальные услуги" и ООО "СПАРУ" при оказании услуг по вывозу тел умерших в Санкт-Петербурге, а также заявления общества с ограниченной ответственностью "ПСК "Энергия" (вх. N 12944 от 11.06.2014, в настоящее время - ООО "Похоронная служба") на действия Комитета, СПб ГУП "Ритуальные услуги", выразившиеся в исполнении распоряжения мэра СПб N 97-р, которым утверждено Положение о порядке транспортировки и доставки в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы умерших, их хранения и подготовки к захоронению или кремации (далее - Положение о транспортировке), УФАС возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства N К03-81/14 по признакам нарушений части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения материалов антимонопольного дела УФАС приняло решение от 07.08.2018 (резолютивная часть от 24.07.2018) по делу N К03-81/14, которым в действиях Комитета, ГУ МВД установило нарушение пунктов 2, 3, 5, 6 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в применении распоряжения мэра СПб N 97-р в части, противоречащей федеральному и региональному законодательству, что привело к созданию преимущественных условий деятельности СПб ГУП "Ритуальные услуги", ООО "СПАРУ" на товарном рынке услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга, в том числе путем обеспечения им доступа к информации в приоритетном порядке, необоснованном препятствовании осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектами, установлении для приобретателей услуг (товаров) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, ограничений прав иных хозяйствующих субъектов на продажу услуг (товаров), что имеет (может иметь) своим результатом ограничение конкуренции на товарном рынке (пункт 1).

Пунктом 2 решения в действиях Комитета, ГУ МВД, СПб ГУП "Ритуальные услуги", ООО "СПАРУ" признано нарушение пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в заключении ограничивающего конкуренцию соглашения и совершении антиконкурентных согласованных действий, направленных на недопущение на товарный рынок услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга иных хозяйствующих субъектов.

Предписанием от 24.07.2018 по делу N К03-81/14 УФАС обязало Комитет прекратить нарушающее антимонопольное законодательство соглашение по организации и оказанию услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга, не применять распоряжение мэра СПб N 97-р в части, противоречащей федеральному и региональному законодательству, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции путем изменения решений, принятых по результатам совещания 01.06.2016, и принять исчерпывающие меры по соблюдению установленного порядка вывоза умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги больниц, судебно-медицинской экспертизы и крематория, по развитию конкурентных механизмов при организации вывоза умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги больниц, судебно-медицинской экспертизы и крематория в соответствии с пунктом 8 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 (далее - Постановление N 210), и Законом N 135-ФЗ; прекратить функционирование ЕГДС на базе одного из участников рынка услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги - хозяйствующего субъекта СПб ГУП "Ритуальные услуги".

Предписанием от 24.07.2018 по делу N К03-81/14 СПб ГУП "Ритуальные услуги" было обязано прекратить ограничивающее конкуренцию соглашение, не заключать соглашений (не принимать участие в соглашениях) и не совершать действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на товарном рынке услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга.

Предписанием от 24.07.2018 по делу N К03-81/14 на ГУ МВД возложена обязанность прекратить нарушающее антимонопольное законодательство соглашение по организации и оказанию услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга, не применять распоряжение мэра СПб N 97-р в части, противоречащей федеральному и региональному законодательству, совершить действия, направленные в обеспечение конкуренции, путем отмены (отзыва) решений, оформленных письмами от 28.04.2014 N 13/2-506, от 04.03.2014 N 13/2-257, от 10.01.2014 N 13/2-15, изменения решений, принятых по результатам совещания 01.06.2016 (протокол совещания в Комитете от 01.06.2016 и последующая переписка во исполнение решений совещания).

Предписанием от 24.07.2018 по делу N К03-81/14 ООО "СПАРУ" указано прекратить ограничивающее конкуренцию соглашение, не заключать соглашений (не принимать участие в соглашениях) и не совершать действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на товарном рынке услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга.

Сроком исполнения указанных предписаний УФАС определено 01.10.2018.

Полагая, что вынесенные Управлением решение и предписания не соответствуют закону и нарушают права лиц, в отношении которых они приняты, заявители обратились в арбитражный суд с требованием о признании ненормативных правовых актов антимонопольного органа недействительными.

Суды двух инстанций, удовлетворяя заявленные требования, исходили из недоказанности антимонопольным органом совокупности обстоятельств, свидетельствующих о наличии в действиях заявителей вменяемых нарушений, недостаточного анализа УФАС товарного рынка рассматриваемых услуг.

Изучив материалы дела и доводы жалоб, суд кассационной инстанции не находит оснований для их удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2);

- установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункт 3);

- дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров (пункт 4);

- установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5);

- предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 6).

Для квалификации нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между совершенными действиями и наступившими последствиями (пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

Объективное определение товара (услуг), анализ продуктовых и географических границ товарного рынка имеет существенное значение для оценки наличия нарушений антимонопольного законодательства.

Для определения признаков ограничения конкуренции на определенном товарном рынке необходимо установить продуктовые и географические границы такого рынка и состава его участников с целью анализа и оценки состояния конкурентной среды. В результате проведенного анализа антимонопольный орган должен доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке включает в том числе такие этапы, как: определение временного интервала исследования товарного рынка; определение продуктовых границ товарного рынка; определение географических границ товарного рынка; определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке; расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке.

К признакам ограничения конкуренции относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Рассматриваемым товарным рынком УФАС определило рынок услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга.

Вопросы, связанные с погребением и похоронным делом, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) и принимаемым в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В статье 29 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела и определяют порядок их деятельности.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06.10.2013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который к вопросам местного значения относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Основные виды ритуальных услуг определены в пункте 2.3 ГОСТ 32609-2014 "Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения", введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) от 11.06.2014 N 551-ст, из которого следует, что к транспортированию останков и праха умерших или погибших отнесена перевозка тел, останков умерших или погибших в места проведения патологоанатомического вскрытия - судебно-медицинской экспертизы и предпохоронного содержания, катафальные перевозки и погрузочно-разгрузочные работы, перевозка тел в другие города или государства (пункт 2.3.9).

В порядке реализации полномочий по организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, предоставленных статьей 3 Закона Санкт-Петербурга от 04.10.2006 N 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге" (далее - Закон СПб N 408-64), Правительством Санкт-Петербурга принято названное выше Постановление N 210.

Указанные нормативные акты, как правомерно отметили суды, определили полномочия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и иных лиц, занятых в области похоронных и связанных с ними услуг.

Постановление N 210, несмотря на обозначение деятельности, которую осуществляют лица, оказывающие транспортные услуги, связанные с погребением умерших (погибших) (пункт 8 Постановления N 210), положений, регулирующих непосредственно процесс (порядок) транспортирования тел (останков) умерших с мест наступления смерти не содержит.

Данный вопрос на местном уровне регламентирован ранее изданным распоряжением мэра СПб N 97-р, которым утверждено названное выше Положение о транспортировке.

Согласно пункту 2.1 распоряжения мэра СПб N 97-р решено создать в структуре специализированного производственно-бытового объединения (СПБО) единую городскую службу по вывозу умерших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы.

Пунктом 1.1 Положения о транспортировке установлено, что перевозка умерших осуществляется круглосуточно только спецавтотранспортом автобазы СПБО в соответствии с настоящим Положением.

Согласно пункту 2.4 Положения о транспортировке в морг крематория доставляются умершие из квартир только для последующей кремации и не подлежащие вскрытию. Умершие, подлежащие захоронению на кладбище, доставляются в морги больниц.

В соответствии с пунктом 3.3 Положения о транспортировке услуги, связанные с вывозом умершего, хранением в морге, захоронением или кремацией, оплачиваются близкими покойного в установленном порядке согласно действующему прейскуранту на ритуальные услуги.

При этом согласно пункту 5 Положения о транспортировке в случае поступления заявки от работников правоохранительных органов вывоз покойных, погибших в результате несчастных или трагических случаев, с мест происшествия (и т.п.) осуществляется только в морг судебно-медицинской экспертной службы (Екатерининский пр., 10) на специально оборудованном транспорте.

В рамках рассмотрения дела N А56-36517/2014 по заявлению о признании недействующим пункта 1.1 Положения о транспортировке, как не соответствующего частям 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды пришли к выводам об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований. Суды указали на отсутствие доказательств того, чем именно оспоренные нормы пункта 1.1 Положения о транспортировке нарушают права ООО "СПРС" и могут ли они создать обстоятельства, позволяющие воздействовать в одностороннем порядке на общие условия обращения товара на рынке похоронных услуг. Кроме того, суды отметили, что имеющаяся в деле переписка Комитета и ГУ МВД за декабрь 2013 - январь 2014 годов направлена на организацию взаимодействия профильного комитета, а также сотрудников полиции и учреждений здравоохранения, осуществляющих медицинскую экспертизу, но не свидетельствует о создании какого-либо административного барьера в экономической деятельности.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12.05.2015 N 307-КГ15-4598 в передаче кассационной жалобы ООО "СПРС" для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии отказано.

Как нормативный правовой акт в системе законодательного регулирования похоронного дела в Санкт-Петербурге распоряжение мэра СПб N 97-р является обязательным к применению на территории Санкт-Петербурга.

Судами установлено, что на основании Закона N 8-ФЗ, Постановления N 210 и в соответствии со своим уставом СПб ГУП "Ритуальные услуги" является специализированной службой, осуществляющей деятельность по оказанию ритуальных услуг и эксплуатации объектов похоронного назначения, и непосредственно обеспечивает погребение умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя.

Одновременно с этим, на основании контракта, заключаемого в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", СПб ГУП "Ритуальные услуги" осуществляет погребение умерших (погибших) по гарантированному перечню в соответствии с Законом N 8-ФЗ.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела УФАС определило следующие преимущественные условия деятельности СПб ГУП "Ритуальные услуги" и ООО "СПАРУ", результатом которых может быть ограничение конкуренции на товарном рынке:

- обеспечение доступа к информации в приоритетном порядке;

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектам;

- установление для приобретателей услуг (товаров) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

- ограничение прав иных хозяйствующих субъектов на продажу услуг (товаров).

Между тем, тщательно проанализировав представленные в настоящее дело материалы, суды правомерно указали, что УФАС не провело полного исследования данного товарного рынка, определив его объем в 50 процентов умерших, надлежаще не установило размеры долей хозяйствующих субъектов, степень сходства или отличия товаров различных хозяйствующих субъектов, а также конкретные барьеры на входе и выходе с рынка. Антимонопольный орган не указал, каким образом определена совокупная доля СПб ГУП "Ритуальные услуги" и ООО "СПАРУ" на товарном рынке (более 85 процентов). Кроме того, сведения, представленные УФАС в качестве доказательств, содержат информацию, применимую для сравнения только за 2014 - 2016 годы, тогда как временной интервал нарушений определен в анализе рынка 2014 - 2017 годами.

Суды указали, что УФАС объективно не определило исчерпывающие источники информации о наступлении смерти и необходимости вывоза умершего, а также не привело сведений о количественных показателях названных источников. В частности, не были учтены данные, размещенные в публичных источниках (интернет-ресурсах), об оказании соответствующих услуг.

Из оспоренного решения УФАС не усматривается, какое количество заявок на вывоз тел умерших поступило от органов внутренних дел, из медицинских учреждений либо от граждан. Соответственно, не исследовался вопрос, в какой части распоряжения руководителя ГУ МВД могли повлиять на товарный рынок. Ввиду отсутствия динамики изменения количества заявок, поступивших от органов внутренних дел как до, так и после руководящих писем ГУ МВД, а также совместного совещания с участием представителей Комитета и ГУ МВД, не представляется возможным определить объективную предпосылку влияния этих документов на исследуемый рынок.

Судами также отмечено, что антимонопольным органом не исследовалось наличие возможности оказания услуг, в том числе наличие персонала и материально-технической базы участников рынка, оказывающих услуги по транспортировке тел умерших с мест наступления смерти, а также другие критерии, которые могли повлиять на динамику рынка. В частности, к таким критериям относятся: наличие и техническое состояние специального транспорта, достаточность водителей и их опытность, возможность и своевременность приема заявок и их направление водителям, реклама и другие аспекты, в том числе маркетингового характера, которые влияют на возможность и объемы оказания услуг.

Довод кассационной жалобы УФАС о том, что судебными актами по арбитражным делам N N А56-92452/2016 и А56-7592/2017 установлено наличие в действиях ГУ МВД и Комитета признаков нарушения статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции, судами оценены и отклонены со ссылкой на часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, которой предусмотрена выдача предупреждения при обнаружении лишь признаков правонарушения. В рамках названных дел суды проверили соблюдение антимонопольным органом требований к порядку выдачи предупреждения и его содержания, но не признали доказанными и установленными сами нарушения статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции.

Суды правомерно отметили, что информация Комитета о действующих телефонных номерах ЕГДС, представленная на основании информации СПб ГУП "Ритуальные услуги" как их правообладателя, не может свидетельствовать о соглашении между ними и ООО "СПАРУ", направленном на недопущение (ограничение) доступа иных хозяйствующих субъектов на товарный рынок.

В настоящем деле суды указали на отсутствие в материалах дела доказательств того, что создание согласно распоряжению мэра СПб N 97-р СПБО, правопреемником которого является СПб ГУП "Ритуальные услуги", ЕГДС свидетельствует о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, поскольку у всех хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по транспортировке умерших, имеется объективная необходимость в работе диспетчерской службы, осуществляющей круглосуточный прием заказов.

Суды отметили, что являясь отраслевым органом, осуществляющим реализацию государственной политики в области организации похоронного дела в Санкт-Петербурге (пункт 1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 N 1040), и регулятором в области организации похоронной деятельности в Санкт-Петербурге, Комитет осуществляет взаимодействие с подчиненным ему СПБ ГУП "Ритуальные услуги" и с ГУ МВД в части организации надлежащего исполнения требований нормативных правовых актов в данной сфере, в том числе распоряжения мэра СПб N 97-р. Обмен информацией между ними, необходимой для реализации указанных задач, осуществляется в соответствии с Положением о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2005 N 725.

УФАС не спорило в судах, что СПб ГУП "Ритуальные услуги" в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела осуществляет транспортировку умерших за счет средств бюджета Санкт-Петербурга при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности в силу статьи 12 Закона N 8-ФЗ.

С учетом положений пункта 2 статьи 12 Закона N 8-ФЗ, а также постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.11.2005 N 1778 "О тарифах на услуги по погребению" СПб ГУП "Ритуальные услуги" оказывает услуги в отношении отдельной категории умерших, - личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, по тарифам, установленным постановлением N 1778.

Само ООО "Похоронная служба" обозначило в судах позицию, согласно которой иных участников рынка, в том числе данную организацию, главным образом интересует так называемый "свободный рынок" коммерческой транспортировки (доставки) в морги больниц, крематория тел умерших (погибших) по заказам (вызовам) их родственников, близких за плату.

При этом, не проведя надлежащий, полный и объективный анализ состояния и надлежаще не установив продуктовые границы рынка с учетом его особенностей и сегментов, УФАС сделало свои выводы по рынку услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга.

При этом УФАС не отрицало в судах различия в основаниях, субъектах заказа (потребителях), источнике финансирования затрат и, соответственно, размере платы (тарифе), порядке и мест транспортировки (доставки) тел умерших или погибших: в морги больниц либо в морг судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга; трупов с признаками насильственной смерти, направляемых для судебно-медицинской экспертизы, либо трупов без таких признаков, направляемых в морги больниц, крематория; транспортировки (доставки) трупов умерших в лечебных заведениях, в которых не имеется собственного морга; транспортировки (доставки) тел безродных умерших (погибших) либо транспортировки (доставки) тел умерших (погибших) по заказам (вызовам) их родственников, близких за плату и т.д.

Как отметили суды, сославшись на прекращение деятельности нескольких хозяйственных организаций на рассматриваемом рынке, УФАС должным образом не изучило и не проверило конкретные причины ухода с рынка и их объективность (снижение рентабельности, смена, перепрофилирование основной деятельности, продажа активов и т.п.).

В совокупности вышеизложенных обстоятельств, подлежащих исследованию и доказыванию и не нашедших должного изучения и отражения в оспоренном решении УФАС, суды верно посчитали, что перечисленные недостатки в определении и анализе состояния конкуренции на исследуемом товарном рынке убедительно не подтверждают позицию УФАС.

Кроме того, антимонопольный орган признал в качестве нарушения запрета, установленного статьей 16 Закона о конкуренции, наличие между СПб ГУП "Ритуальные услуги" и ООО "СПАРУ" соглашения о сотрудничестве от 22.03.2002 N 86 и наличие договоров аренды.

Как обоснованно указано судами, для квалификации действий хозяйствующих субъектов, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как не соответствующих статье 16 Закона о защите конкуренции, необходимо установить наличие противоречащих закону соглашений между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Антимонопольный орган обязан доказать как наличие самого соглашения, так и негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления) и причинно-следственную связь между соглашениями (действиями) и соответствующими негативными последствиями.

Факт заключения соглашения о сотрудничестве с учетом требований статьи 16 Закона о конкуренции не является достаточным для признания осуществления согласованных действий, которые привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласованные действия должны удовлетворять совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов; действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

По мнению судов, УФАС не представлено доказательств, подтверждающих фактическое совершение вмененных согласованных действий (изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем один год или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если этот срок составляет менее чем один год).

Таким образом, УФАС не произведена полная, надлежащая оценка влияния указанных выше документов на осуществление выбора лицами, инициирующими оказание услуг по рассматриваемым перевозкам.

Судами также отмечено, что антимонопольным органом не дана оценка заявлениям ООО "СПАРУ" о фактическом неисполнении соглашения о сотрудничестве от 22.03.2002 N 86. Доказательства, свидетельствующие о его исполнении, в материалах дела отсутствуют.

Кроме того, обстоятельством, свидетельствующим о заключении заявителями антиконкурентного соглашения, по мнению УФАС, является проведение 01.06.2016 Комитетом совещания и его результаты, оформленные протоколом.

Как следует из содержания указанного протокола, предметом совещания было рассмотрение вопросов недопущения нарушения прав граждан в обеспечении надлежащего качества предоставляемых услуг по транспортировке тел умерших.

Согласно приложению N 1 к протоколу от 01.06.2016 в совещании приняли участие представители Комитета, ГУ МВД, Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности, Ассоциации предприятий похоронной отрасли Санкт-Петербурга и Северо-Западного региона, СПб ГУП "Ритуальные услуги", ООО "СПАРУ", Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения "Бюро судебно-медицинской экспертизы" (далее - СПб ГБУЗ "Бюро судебно-медицинской экспертизы").

На совещании 01.06.2016 СПб ГУП "Ритуальные услуги" и СПб ГБУЗ "Бюро судебно-медицинской экспертизы" было поручено провести анализ поступающих жалоб граждан на оказание услуг другими хозяйствующими субъектами и по фактам поступающих жалоб информировать ГУ МВД; Комитету на основе анализа представленной информации необходимо было проинформировать ГУ МВД, направить информацию о ЕГДС в Комитет по здравоохранению. При этом Комитету по здравоохранению предложено принять исчерпывающие меры, обеспечивающие вывоз умерших (погибших) на территории города в морги больниц, судебно-медицинской экспертизы и крематория в соответствии с действующим законодательством, а также довести информацию о ЕГДС до подведомственных учреждений.

Судами правомерно отмечено, что ГУ МВД не является субъектом рынка услуг по перевозке трупов. Согласно Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее - УПК РФ) осмотр места происшествия и фиксация его результатов осуществляются в соответствии со статьями 176, 177 и 180 УПК РФ. Направление на исследование трупа предусмотрено статьей 144 УПК РФ. Судом первой инстанции отмечено, что сотрудник полиции, выполняя возложенные на него задачи, в целях сохранности следов правонарушения (преступления), исключения сомнений у эксперта в источнике происхождения представленных документов, и правильности описания трупа на момент осмотра, а также для соблюдения принципа достоверности и относимости доказательств, самостоятельно выбирает оптимальный способ по обеспечению сохранности трупа и сопроводительных документов, в том числе, определяет способ доставки трупа и документов на исследование.

Как отмечено выше, из решения УФАС не усматривается, какое количество заявок на вывоз тел умерших поступило от органов внутренних дел, из медицинских учреждений либо от граждан, соответственно, не исследовался вопрос, в какой части распоряжения руководителя ГУ МВД могли повлиять на товарный рынок.

Оценив представленные в материалы дела доказательства и обстоятельства дела, суды пришли к правомерному выводу, что проведение названного совещания и его результаты сами по себе не являются доказательством достижения антиконкурентного соглашения.

Как посчитали суды, в настоящем деле не представлено доказательств того, что заявители заключили или участвовали в соглашении, направленном на раздел товарного рынка по объему продажи, покупки товаров, составу продавцов на территории Санкт-Петербурга.

На основании вышеизложенных обстоятельств дела суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о недоказанности Управлением наличия в действиях заявителей вменяемых нарушений Закона о защите конкуренции (часть 1 статьи 65, части 4 и 5 статьи 200 АПК РФ).

Ввиду незаконности решения Управления основанные на нем предписания так же признаны судами недействительными.

Нормы материального и процессуального права применены судами правильно, их выводы соответствуют установленным ими обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем кассационная инстанция исходя из полномочий, установленных статьями 286, 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ).

ООО "Похоронная служба" следует возвратить из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы по данной категории дел.

Руководствуясь статьями 104, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.12.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2019 по делу N А56-118925/2018 оставить без изменения, а кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и общества с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области", место нахождения: 196655, Санкт-Петербург, г. Колпино, Тверская ул., д. 45, ОГРН 1089848039270, ИНН 7813430387, из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 24.06.2019 N 445.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов А.Г. Кудин С.В. Соколова