|
10 октября 2019 г.
|
Дело N А05-14459/2018
|
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,
при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области Титуса Д.Р. (доверенность от 01.10.2019),
рассмотрев 07.10.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 22.02.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2019 по делу N А05-14459/2018,
установил:
Администрация муниципального образования "Няндомский муниципальный район", адрес: 164200, Архангельская обл., г. Няндома, ул. 60 лет Октября, д. 13, ОГРН 1022901415954, ИНН 2918003087 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, адрес: 163069, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, д. 2, ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919 (далее - УФАС, Управление), о признании недействительными решения и предписания от 15.08.2018 по делу N 49-17.
Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район", адрес: 164200, Архангельская обл., г. Няндома, ул. 60 лет Октября, д. 13, ОГРН 1022901415558, ИНН 2918001587 (далее - Комитет), акционерное общество "Архангельская областная энергетическая компания", адрес: 163000, г. Архангельск, ул. Попова, д. 17, ОГРН 1082901006165, ИНН 2901179251 (далее - АО "АОЭК"), общество с ограниченной ответственностью "Соловки Электросбыт", адрес: 164200 Архангельская обл., г. Няндома, ул. 60 лет Октября, д. 11, ОГРН 1112930000061, ИНН 2921012042 (далее - ООО "Соловки Электросбыт").
Решением суда первой инстанции от 22.02.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 08.07.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Администрация просит отменить указанные судебные акты и удовлетворить заявленные требования.
В обоснование своей позиции податель жалобы указывает, что договор аренды от 18.07.2017 был заключен с единственным исполнителем - АО "АОЭК", которому был установлен тариф на тепловую энергию во исполнение постановления Администрации от 18.07.2017, в условиях чрезвычайной ситуации и в защиту публичных интересов потребителей, что не противоречит требованиям законодательства. Податель жалобы не соглашается с выводом судов о невозможности применения к настоящему случаю Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), поскольку предметом закупки является заключение договора аренды имущества.
В судебном заседании представитель УФАС возразил против удовлетворения кассационной жалобы.
Представители иных участников дела, надлежащим образом извещенных о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела и установлено судами, организатором открытого аукциона - Администрацией муниципального образования (далее также - МО) "Шалакушское" 26.06.2013 на официальном сайте www.torgi.gov.ru размещено извещение N 260613/1544003/02 о проведении открытого аукциона на право заключения договора аренды муниципального имущества муниципального образования "Шалакушское".
Предметом и объектом торгов являлся лот N 1 - теплоэнергетический комплекс, состоящий из объектов: блочно-модульная котельная общей площадью 1553,3 кв. метра (Архангельская обл., Няндомский р-н, пос. Шалакуша, Комсомольская ул., д. 6А), земельный участок для размещения производственного комплекса "Блочно-модульная котельная" с кадастровым N 29:12:090113:136 общей площадью 4677 кв. метра (Архангельская обл., Няндомский р-н, пос. Шалакуша, Комсомольская ул., д. 6а), теплотрасса, присоединенная к блочно-модульной котельной (Архангельская обл., Няндомский р-н, пос. Шалакуша, Комсомольская ул., сооружение 6в). Срок заключения договора - 10 лет. Целевое назначение - теплоснабжение объектов жилого, производственного и социально-бытового назначения в пос. Шалакуша.
Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе по извещению от 29.07.2013 N 260613/1544003/02 ООО "Соловки Электросбыт" признано единственным участником аукциона (подана единственная заявка). Аукцион признан несостоявшимся.
Администрацией МО "Шалакушское" и ООО "Соловки Электросбыт" заключен договор аренды объектов муниципальной собственности от 13.08.2013 N 2-А/2013 (далее - договор от 13.08.2013 N 2-А/2013).
Согласно распоряжению правительства Архангельской области от 29.12.2015 N 512-ра "О разграничении объектов муниципальной собственности между муниципальным образованием "Няндомский муниципальный район" Архангельской области и муниципальными образованиями "Мошинское" и "Шалакушское" (далее - Распоряжение N 512-ра) МО "Шалакушское" передало в собственность МО "Няндомский муниципальный район" объекты теплоснабжения, являющиеся предметом договора от 13.08.2013 N 2-А/2013.
В соответствии с выпиской из реестра муниципальной собственности МО "Няндомский муниципальный район" блочно-модульная котельная (Архангельская обл., Няндомский р-н, пос. Шалакуша, Комсомольская ул., д. 6а) и теплотрасса от блочно-модульной котельной (Архангельская обл., Няндомский р-н, пос. Шалакуша, Комсомольская ул., д. 6в) являются собственностью МО "Няндомский муниципальный район" на основании Распоряжения N 512-ра, акта приема-передачи объектов МО "Шалакушское", передаваемых в собственность МО "Няндомский муниципальный район" Архангельской области, от 27.01.2016.
Управление, рассмотрев поступившие из Агентства по тарифам и ценам Архангельской области материалы об имеющихся признаках нарушения антимонопольного законодательства при передаче Администрацией муниципального имущества (объекты теплоснабжения) ООО "Соловки Электросбыт" по договору от 13.08.2013 N 2-А/2013, установило, что с учетом требований пункта 5 статьи 5 Федерального закона от 07.05.2013 N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 103-ФЗ) указанный договор действовал до 13.08.2016.
Установив бездействие Администрации, выразившееся в непроведении конкурса на право заключения концессионного соглашения после 13.08.2016, в результате чего ООО "Соловки Электросбыт" в отсутствие законных оснований продолжало владеть и пользоваться муниципальным имуществом, предназначенным для теплоснабжения (теплоэнергетический комплекс), УФАС установило в действиях Администрации признаки нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
Предупреждением от 08.02.2017 N 08ш-2017, выданным на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, УФАС сообщило Администрации о необходимости устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, путем принятия мер, направленных на прекращение неправомерного (в нарушение требований Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ, Закон о теплоснабжении) использования ООО "Соловки Электросбыт" муниципального имущества, предназначенного для теплоснабжения, и обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к пользованию объектами теплоснабжения МО "Шалакушское" на условиях концессии. В связи с данными обстоятельствами УФАС указало на необходимость организовать и провести торги в соответствии с требованиями Закона N 190-ФЗ и Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ, Закон о концессионных соглашениях).
По ходатайству Администрации от 30.06.2017 N 3444 Управление определением от 07.07.2017 N 05-03/3110 продлило срок выполнения указанного предупреждения.
Письмом от 18.12.2017 N 5668 Администрация сообщила Управлению о заключении Комитетом и ООО "Соловки Электросбыт" соглашения от 12.07.2017 о досрочном расторжении договора от 13.08.2013 N 2-А/2013.
Письмом от 26.12.2017 N 2705 Комитет сообщил Управлению, что муниципальное имущество, которое ранее было передано по договору аренды от 13.08.2013 N 2-А/2013 ООО "Соловки Электросбыт", в дальнейшем передано АО "АОЭК" по договору аренды от 18.07.2017 N 4, заключенному на срок до момента передачи имущества по концессионному соглашению, заключенному в соответствии с Законом N 115-ФЗ и на основании протокола заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Няндомского района о введении режима повышенной готовности от 18.07.2017 N 9 (далее - протокол заседания от 18.07.2017 N 9), постановления Администрации от 18.07.2017 N 973. Также Комитет указал, что на совещании, состоявшемся 13.11.2017, принято решение об объединении объектов теплоснабжения, расположенных на территории МО "Няндомское" и МО "Шалакушское", и объектов водоснабжения, расположенных на территории МО "Мошинское", в один лот для передачи по концессионному соглашению. В указанных целях заключен договор на выполнение работ по актуализации схемы теплоснабжения МО "Шалакушское", после утверждения которой будет разрабатываться конкурсная документация на право заключения концессионного соглашения.
Установив, что предупреждение от 08.02.2017 N 08ш-2017 Администрацией в части принятия мер, направленных на обеспечение равного доступа хозяйствующих субъектов к пользованию объектами теплоснабжения на условиях концессии путем организации и проведения торгов в соответствии с требованиями Закона N 190-ФЗ и Закона N 115-ФЗ, в установленный срок не выполнено, 28.12.2017 УФАС возбудило в отношении Администрации дело N 49-17 по признакам нарушения требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.
Письмом от 05.02.2018 N 381 Администрация уведомила УФАС о расторжении договора от 13.08.2013 N 2-А/2013, выполнении работ по актуализации схемы теплоснабжения МО "Шалакушское" и принятии постановления от 31.01.2018 N 49, которым утвержден перечень объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений. Согласно приложению к данному постановлению в указанный перечень включены, в том числе, объекты теплоснабжения, которые ранее являлись предметом договора от 13.08.2013 N 2-А/2013, а впоследствии стали предметом договора от 18.07.2017 N 4.
Письмом от 07.11.2017 N 2207 Комитет сообщил, что торги в отношении объектов теплоснабжения, расположенных на территории МО "Шалакушское", не проводились. Договор аренды от 18.07.2017 N 4 заключен с АО "АОЭК", как с организацией, имеющей достаточное количество квалифицированного персонала, технические, финансовые и организационные возможности для принятия в эксплуатацию объектов теплоснабжения на территории МО "Шалакушское", на основании протокола заседания от 18.07.2017 N 9 и постановления Администрации от 18.07.2017 N 973.
Кроме того, рассмотрев материалы, поступившие от прокуратуры Няндомского района Архангельской области письмом от 13.10.2017 N 86-01-2017, Управление установило, что, заключая договор аренды от 18.07.2017 N 4 и передавая муниципальное имущество без проведения конкурса, орган местного самоуправления МО "Няндомский муниципальный район" создал преимущество АО "АОЭК" на рынке теплоснабжения МО "Шалакушское", что свидетельствует о признаках нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ.
Управление направило в адрес Администрации и Комитета предупреждение от 20.11.2017 N 62ш-2017 о необходимости устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, в связи с чем указало на необходимость в срок до 09.04.2018:
- отменить постановление Администрации от 18.07.2017 N 973, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства;
- принять меры по прекращению договора аренды от 18.07.2017 N 4, заключенного без проведения торгов, обеспечив возврат соответствующего муниципального имущества в казну.
Комитет представил пояснения от 09.04.2018 N 714/1, однако не представил подтверждений выполнения предупреждения N 62ш-2017. Администрация доказательств выполнения названного предупреждения Управлению не представила, ходатайства о продлении срока его выполнения не направляла.
В отношении Администрации и Комитета 13.04.2018 возбуждено дело N 13-18 по признакам нарушения требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.
Определением от 16.04.2018 дела N 49-17 и N 13-18 объединены в одно производство, с присвоением объединенному делу N 49-17.
Управлением проведен анализ состояния конкуренции, о чем составлен аналитический отчет от 06.06.2018.
Решением УФАС от 15.08.2018 по делу N 49-17 признано несоблюдение Администрацией установленного Законом N 190-ФЗ и Законом N 115-ФЗ порядка предоставления прав владения и пользования в отношении муниципального имущества, предназначенного для теплоснабжения МО "Шалакушское", и необеспечение законных условий доступа на рынок теплоснабжения, в результате чего после 13.08.2016 ООО "Соловки Электросбыт" необоснованно владело и пользовалось муниципальным имуществом, предназначенным для теплоснабжения МО "Шалакушское" по договору аренды от 13.08.2013 N 2-А/2013. Решением УФАС действия Администрации и Комитета по предоставлению впоследствии объектов теплоснабжения МО "Шалакушское" (блочно-модульная котельная, теплотрасса) в пользование АО "АОЭК" на условиях договора аренды от 18.07.2017 N 4 признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.
Выданным в этот же день предписанием по делу N 49-17 УФАС обязало Администрацию в срок до 15.11.2018: отменить постановление от 18.07.2017 N 973; Комитет - принять меры, направленные на прекращение неправомерного пользования АО "АОЭК" муниципальным имуществом, предназначенным для теплоснабжения МО "Шалакушское" по договору от 18.07.2017 N 4, обеспечив возврат муниципального имущества в казну.
Не согласившись с указанными решением и предписанием Управления, Администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.
Суды двух инстанций, оценив доводы участников спора, пришли к выводу о наличии оснований для принятия Управлением оспариваемых ненормативных правовых актов, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований отказали.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
Судами установлено, что торги по передаче спорного имущества не проводились. Администрация и Комитет данный факт не отрицают.
Специальными нормами законодательства Российской Федерации, регулирующими правоотношения в сфере теплоснабжения, в сфере концессионных отношений и подлежащими исполнению органами власти и органами местного самоуправления, установлен специальный порядок передачи прав владения и пользования объектами теплоснабжения.
Выбор способа передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения (аренда или концессионное соглашение) законодатель связывает с датой ввода указанных объектов в эксплуатацию. Данные требования исключают произвольный выбор органом власти и органом местного самоуправления формы конкурса и формы договора в отношении рассматриваемых объектов.
В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В силу статей 10, 209 ГК РФ собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе соблюдать установленные этими законами и нормативными актами ограничения, не допуская использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.
В рассматриваемом случае такие ограничения установлены Законом N 190-ФЗ.
В силу части 1 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.
Согласно части 3 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет, либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).
При этом с момента опубликования Закона N 103-ФЗ (07.05.2013) и до 01.01.2015 допускалась передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, без учета требований, предусмотренных частью 3 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ, по договору аренды данных объектов на срок до трех лет до передачи прав владения и (или) пользования данными объектами победителю конкурса на право заключения концессионного соглашения, если данные объекты входят в состав объекта концессионного соглашения или в состав иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества (пункт 5 статьи 5 Закона N 103-ФЗ).
Согласно части 33 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении договор аренды объекта теплоснабжения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенный с нарушением требований, установленных частью 3 или 23 настоящей статьи, является ничтожным.
Договор аренды муниципального имущества от 13.08.2013 N 2-А/2013 был заключен администрацией МО "Шалакушское" и ООО "Соловки Электросбыт" сроком на 10 лет, что превышало предельно установленный частью 6 статьи 5 Закона N 103-ФЗ трехлетний срок.
Судами установлено, что действий по проведению торгов на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения на территории МО "Шалакушское" после 13.08.2016 Администрацией не инициировано, что в силу части 33 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ свидетельствует о ничтожности договора от 18.07.2017 N 4, как заключенного с нарушением требований части
