Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 декабря 2019 г. N Ф07-14872/19 по делу N А21-3016/2019

11 декабря 2019 г.

Дело N А21-3016/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Журавлевой О.Р., Соколовой С.В.,

при участии от государственного предприятия Калининградской области "Единая система обращения с отходами" Полянской С.Ю. (доверенность от 18.02.2019), от Министерства регионального контроля (надзора) Калининградской области Михалева Н.А. (доверенность от 09.01.2019),

рассмотрев 05.12.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного предприятия Калининградской области "Единая система обращения с отходами" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 20.05.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2019 по делу N А21-3016/2019,

установил:

Государственное предприятие Калининградской области "Единая система обращения с отходами", адрес: 236006, Калининград, ул. Коперника, д. 2-4, пом. лит. XI, ОГРН 1023900588920, ИНН 3904036510 (далее - ГП "ЕССО", Предприятие), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконными:

- приказов Министерства регионального контроля (надзора) Калининградской области, адрес: 236007, г. Калининград, ул. Д. Донского, д. 1, ОГРН 1163926082253, ИНН 3906999637 (далее - Министерство), от 06.04.2018 N 1560 "О проведении мероприятия по контролю", от 17.04.2018 N 1661 "О внесении изменений в приказ о проведении мероприятий по контролю от 06.04.2018 N 1560";

- действий (бездействия) Министерства и его должностных лиц по проведению проверки финансово-хозяйственной деятельности Предприятия за период деятельности с 01.01.2016 по 31.12.2017 по истребованию и проверке документов Предприятия, по непредставлению ответа на письма Предприятия от 20.04.2018 N 272 и от 17.05.2018 N 344;

- акта выездной плановой проверки от 02.07.2018.

Одновременно Предприятие заявило ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обращение в суд с заявлением по настоящему делу.

Решением Арбитражного суда Калининградской области от 20.05.2019, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2019, в удовлетворении требований в части признания незаконными действий Министерства отказано, в остальной части заявленных требований производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе ГП "ЕССО", ссылаясь на несоответствие выводов судов двух инстанций фактическим обстоятельствам дела, а также нарушение судами норм материального и процессуального права, просит решение суда первой инстанции от 20.05.2019 и постановление апелляционного суда от 21.08.2019 отменить, принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока на обращение в суд и об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы полагает, что при рассмотрении вопроса о восстановлении пропущенного срока подачи заявления судами не учтены все обстоятельства дела, а именно: первоначально Предприятие обратилось с аналогичными требованиями в суд общей юрисдикции. Определением Центрального районного суда г. Калининграда от 08.11.2018 дело N 2-4452/2018 не было передано на рассмотрение в арбитражный суд, а было прекращено производство по делу. Указанное определение было обжаловано в апелляционном порядке. Предприятие, получив 19.02.2019 апелляционное определение Калининградского областного суда от 30.01.2019, направило заявление от 06.03.2019 а Арбитражный суд Калининградской области. Таким образом, Предприятие подало заявление в арбитражный суд в возможно короткие сроки. По существу заявленных требований ГП "ЕССО" отмечает, что судами не учтено, что объект контроля, указанный в приказе Министерства от 06.04.2018 N 1560, не соответствует объекту контроля, указанному в плане контрольных мероприятий (пункт 4 постановления Правительства Калининградской области от 15.07.2018). Кроме того, приказом Министерства от 17.04.2018 N 1661 неправомерно увеличен период проверки. По мнению подателя жалобы, в соответствии с действующим законодательством у Министерства отсутствуют полномочия по проверке финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций по иным вопросам, не связанным с проверкой соблюдения бюджетного законодательства, при этом ГП "ЕССО" не является получателем бюджетных средств. Судом апелляционной инстанции в день судебного заседания 14.08.2019 неправомерно отказано Предприятию в ознакомлении с отзывом Министерства на апелляционную жалобу, приобщенным к материалам дела.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство просит решение и постановление апелляционного суда оставить без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Предприятия поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Министерства возражал против ее удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, приказом Министерства от 06.04.18 N 1560 "О проведении мероприятия по контролю", изданным в соответствии с планом контрольных мероприятий по осуществлению государственного финансового контроля на 2 квартал 2018 года, с 09.04.2018 по 18.05.2018 назначено проведение выездной плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Предприятия за период с 01.01.2017 по 31.12.2017. Представитель Предприятия ознакомлен с приказом 09.04.2018.

Министерство 16.04.2018 направило в адрес Предприятия запрос о представлении документов и сведений, необходимых для выполнения мероприятий по контролю.

Приказом от 17.04.2018 N 1661 Министерство внесло изменения в приказ от 06.04.2018 N 1560, установив период проверки с 01.01.2016 по 31.12.2017, а также изменив состав проверяющих.

Приказом Министерства от 24.04.2018 N 1783 проведение проверки приостанавливалось, затем было возобновлено приказом от 16.05.2018 N 2070.

По результатам проверки, отраженным в акте от 02.07.2018, предписание, представление и уведомление о применении бюджетных мер принуждения Предприятию не выдавались.

Считая, что действия Министерства, связанные с осуществлением финансового контроля Предприятия, являются незаконными, ГП "ЕССО" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии оснований для восстановления пропущенного срока подачи заявления, а также о необоснованности требования об оспаривании действий Министерства по проведению проверки по существу, в связи с чем отказали в этой части в удовлетворении заявленных требований. В части требований об оспаривании приказов Министерства и акта проверки производство по делу прекращено.

Арбитражный суд Северо-Западного округа, изучив материалы дела и доводы подателя жалобы, проверив правильность применения судебными инстанциями норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Прекращая на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) производство по делу в части требования ГП "ЕССО" о признании недействительным акта выездной плановой проверки от 02.07.2018, суды, руководствуясь частью 2 статьи 29 АПК РФ, статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, сделали обоснованный вывод о том, что этот документ не обладает признаками ненормативного правового акта, оспаривание которого возможно в арбитражном суде.

По своей правовой природе указанный акт является процессуальным документом, фиксирующим результаты проверки. Обжалование таких документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено. При этом закон не содержит препятствий тому, чтобы в ходе обжалования итогового решения, принятого по результатам проверки (предписания, представления), среди прочего, было проверено соблюдение проверяющими требований, предъявляемых к порядку проведения проверки. Признание же недействительным акта выездной плановой проверки не влечет за собой восстановление нарушенного права, что является целью обращения в суд.

Вместе с тем суд кассационной инстанции не может согласиться с аналогичными выводами, сделанными судебными инстанциями в отношении оспариваемых Предприятием приказов Министерства от 06.04.2018 N 1560 "О проведении мероприятия по контролю", от 17.04.2018 N 1661 "О внесении изменений в приказ о проведении мероприятий по контролю от 06.04.2018 N 1560".

Прекращая производство по требованиям Предприятия о признании недействительными приказов Министерства от 06.04.2018 N 1560 и от 17.04.2018 N 1661, суды исходили из того, что оспариваемые приказы о назначении проверки не являются ненормативными правовыми актами, влекущими для заявителя негативные последствия, поскольку основанием проведения проверки явился План контрольных мероприятий Министерства на 2 квартал 2018 года. Суд первой инстанции также отметил, что названные приказы носят уведомительный характер.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пунктам 2, 3, 5 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Под ненормативным актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

По смыслу приведенных норм, в судебном порядке может быть обжалован акт уполномоченного органа, содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, незаконно возлагающий на юридическое лицо какие-либо обязанности и влекущий правовые последствия.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, Министерством издан приказ от 06.04.2018 N 1560 о проведении в отношении ГП "ЕССО" мероприятия по контролю, в котором установлены основания проведения проверки (план контрольных мероприятий Министерства по осуществлению государственного финансового контроля на 2 квартал 2018 года), определены предмет проверки (отдельные вопросы финансово-хозяйственной деятельности), проверяемый период (с 01.01.2017 по 31.12.2017), назначены должностные лица, уполномоченные на проведение проверки, а также указан период проведения проверки (с 09.04.2018 по 18.05.2018).

Приказом Министерства от 17.04.2018 N 1661 внесены изменения в ранее изданный приказ от 06.04.2018 N 1560, а именно: увеличен проверяемый период (с 01.01.2016 по 31.12.2017), изменен персональный состав лиц, уполномоченных на проведение проверки.

Во исполнение названных приказов Министерством в адрес Предприятия проверяющими направлены список сведений и документов за 2017 год, необходимых для осуществления целей и задач мероприятия по контролю и подлежащих представлению в срок до 10.04.2018, а также запрос о предоставлении документов (информации) N 2 от 16.04.2018 со сроком исполнения - 17.05.2018, содержащий перечень подлежащих представлению документов из 38 позиций, составляющих, как ссылается заявитель, всю документацию о деятельности ГП "ЕССО" за проверяемый период, в том числе, первичные документы.

В силу части 3 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск указанных лиц в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования.

Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Помимо обязанностей проверяемых лиц, определенных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в подпунктах 3 и 4 пункта 8 Порядка осуществления Министерством регионального контроля (надзора) Калининградской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (приложение к постановлению Правительства Калининградской области от 15.07.2014 N 435) предусмотрено, что объекты контроля (их должностные лица) при осуществлении контрольных мероприятий и реализации их результатов также обязаны:

- по требованию должностных лиц Министерства предъявлять поставленные товары, результаты выполненных работ, оказанных услуг;

- осуществлять организационно-техническое обеспечение контрольных мероприятий, проводимых по месту нахождения объектов контроля и (или) по месту фактического осуществления ими деятельности, путем предоставления средств транспорта, рабочих мест, оборудованных компьютерами с доступом к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и оргтехникой, в служебных помещениях, обеспечивающих сохранность документов.

Исходя из нормативно установленных обязанностей проверяемого лица, неисполнение которых влечет за собой предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность, с учетом истребованных у Предприятия документов и сведений, объем которых определен в приказах Министерства указанием проверяемых периодов, у судебных инстанций в данном случае не имелось оснований полагать, что издание органом финансового контроля оспариваемых приказов не влечет для заявителя правовых последствий, не порождает для ГП "ЕССО" обязанностей, подлежащих обязательному исполнению в силу требований статьи 266.1 БК РФ и постановления Правительства Калининградской области от 15.07.2014 N 435.

Ввиду изложенного предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ оснований для прекращения производства по делу в указанной части не имелось.

Кроме того, суд округа принимает во внимание, что, прекращая производство по делу в части оспаривания приказов Министерства, суд первой инстанции, тем не менее, сделал выводы о том, что приказы о проведении проверки изданы органом финансового контроля в рамках предоставленных ему законом полномочий, соответствуют закону и доведены до Предприятия, то есть по сути рассмотрел требования заявителя в этой части и дал оценку приведенным сторонами доводам.

В части требований ГП "ЕССО" об оспаривании действий (бездействия) Министерства в рамках проведенной проверки суды обоснованно отказали Предприятию в признании их незаконными, заключив, что заявителем пропущен предусмотренный законом срок на обращение в суд с заявлением по настоящему делу и отсутствуют уважительные причины для его восстановления.

Согласно части 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Таким образом, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок для подачи соответствующего заявления не является пресекательным и может быть восстановлен арбитражным судом, но только по ходатайству лица, участвующего в деле, обратившегося с таким заявлением.

Порядок восстановления процессуальных сроков определен в статье 117 АПК РФ, согласно части 2 которой пропущенный процессуальный срок может быть восстановлен в случае признания причин его пропуска уважительными и если не истекли предельные допустимые сроки для его восстановления.

Срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ, начинает течь с момента, когда организации или гражданину стало известно о нарушении своих прав ненормативным правовым актом, действием (бездействием) ответчика.

В случае пропуска срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, организация или гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о его восстановлении. Арбитражный суд по результатам рассмотрения такого заявления вправе принять одно из следующих решений: об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявленного ходатайства, на что указывается в соответствующих судебных актах.

Нормы АПК РФ не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, установленный частью 4 статьи 198 настоящего Кодекса. Поэтому право установления наличия этих причин и их оценки по правилам статей 65 и 71 АПК РФ принадлежит суду.

Вместе с тем действующее процессуальное законодательство не допускает произвольного, не ограниченного по времени обращения в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, действий (бездействия) - незаконными.

Процессуальные сроки являются гарантией соблюдения прав лиц, участвующих в деле. Необоснованное восстановление процессуального срока не соответствует части 3 статьи 41 АПК РФ и нарушает принцип равноправия участников процесса, предусмотренный статьей 8 АПК РФ, на что правомерно обратили внимание суды.

В соответствии с частью 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В данном случае суды установили, что оспариваемые Предприятием действия Министерства по проведению проверки совершены в период с апреля по июль 2018 года на основании приказов от 06.04.2018 и 17.04.2018. При этом приказ Министерства от 06.04.2018 о проведении проверки вручен Предприятию 09.04.2018; акт проверки составлен 02.07.2018 и вручен руководителю ГП "ЕССО" 05.07.2018.

Вместе с тем с заявлением об оспаривании приказов, действий и акта проверки Предприятие обратилось в арбитражный суд лишь 06.03.2019.

Суды дали оценку доводам заявителя, приведенным в обоснование ходатайства о восстановлении пропущенного срока на обращение в суд, и исходя из конкретных обстоятельств настоящего дела и значительного периода просрочки признали, что обращение Предприятия в суд общей юрисдикции в рассматриваемом случае не свидетельствует о наличии обстоятельств, объективно препятствовавших своевременному направлению в арбитражный суд заявления по настоящему делу.

С учетом изложенного суды не усмотрели оснований для восстановления срока на подачу заявления ввиду неуважительности причин его пропуска заявителем.

Разрешение вопроса об уважительности причин пропуска срока на обжалование, а также оценка доказательств и доводов, приведенных в обоснование ходатайства о восстановлении срока, являются прерогативой суда, рассматривающего ходатайство, который учитывает обстоятельства дела и оценивает их по своему внутреннему убеждению.

В рассматриваемой ситуации несогласие подателя жалобы с установленными по делу обстоятельствами и оценкой судами доказательств и доводов, приведенных в обоснование ходатайства о восстановлении срока, не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

В свою очередь, пропуск срока на обращение в суд в отсутствие уважительных причин для его восстановления является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, установив пропуск указанного срока, суды обоснованно отказали Предприятию в удовлетворении требований о признании незаконными действий Министерства, совершенных в рамках спорной проверки.

По тому же основанию не подлежат удовлетворению и требования ГП "ЕССО" о признании недействительными приказов Министерства от 06.04.2018 N 1560 и от 17.04.2018 N 1661.

Поскольку обстоятельства пропуска срока на обращение в суд, в том числе, и с требованием об оспаривании приказов судами установлены, данное требование по существу рассмотрено, но судами неправильно применены нормы процессуального права и ошибочно указано на прекращение производства по делу в этой части, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, изменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции в данной части.

В остальной части суд кассационной инстанции не усматривает нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права при рассмотрении спора, повлекших принятие неправильного решения по делу, в связи с чем оснований для отмены судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 20.05.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2019 по делу N А21-3016/2019 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"В удовлетворении требований государственного предприятия Калининградской области "Единая система обращения с отходами" о признании незаконными действий Министерства регионального контроля (надзора) Калининградской области, а также приказов Министерства регионального контроля (надзора) Калининградской области от 06.04.2018 N 1560, от 17.04.2018 N 1661 отказать. В остальной части производство по делу прекратить".

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

О.Р. Журавлева С.В. Соколова