Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 февраля 2020 г. N Ф07-17053/19 по делу N А56-2922/2019

07 февраля 2020 г.

Дело N А56-2922/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Кудина А.Г., Мунтян Л.Б.,

при участии от акционерного общества "Концерн "Гранит-Электрон" Маховой А.В. (доверенность от 09.01.2020), от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу Всеволодовой Н.И. (доверенность от 13.01.2020),

рассмотрев 03.02.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.05.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2019 по делу N А56-2922/2019,

установил:

Акционерное общество "Концерн "Гранит-Электрон", адрес: 191014, Санкт-Петербург, Госпитальная ул., д. 3, ОГРН 5067847016782, ИНН 7842335610, (далее - Общество, АО "Концерн "Гранит-Электрон"), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Красного Текстильщика, д. 10-12, ОГРН 1047833068931, ИНН 7801267400 (далее - Управление), от 04.12.2018 N 861/18 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 700 000 руб.

Решением суда первой инстанции от 22.05.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 01.11.2019, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление просит отменить решение и постановление судов и принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, Общество не предприняло действий по приведению видов разрешенного использования земельного участка в соответствие с его фактическим использованием. Управление указывает, что факт правонарушения и вина в нем заявителя подтверждены; суды, не исследовав представленные в материалы дела договоры аренды, лишили административный орган права доказывания законности вынесенного постановления.

В судебном заседании представитель Управления поддержала доводы кассационной жалобы. Представитель Общества просила оставить кассационную жалобу без удовлетворения по мотивам, изложенным в письменных возражениях.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в период с 28.09.2018 по 25.10.2018 Комитетом по контролю за имуществом Санкт-Петербурга в отношении АО "Концерн "Гранит-Электрон" проведена плановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации в отношении земельного участка, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Октябрьская наб., д. 6, лит. Д, кадастровый номер 78:12:0633102:4213, в ходе которой установлено следующее.

Земельный участок площадью 73 090 кв. метров относится к категории земель населенных пунктов, поставлен на государственный кадастровый учет, вид разрешенного использования - для размещения объектов науки.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) от 28.09.2018 N 78/001/013/2018-120366 в отношении указанного участка зарегистрировано право собственности Общества.

В границах земельного участка расположено 14 объектов капитального строительства, из которых три объекта переданы в аренду обществу с ограниченной ответственностью (далее - ООО) УК "Фортуна": четырехэтажный офисный центр площадью 4 349,4 кв. метров, по адресу: Санкт-Петербург, Октябрьская наб., д. 6, лит. М, кадастровый номер 78:12:0633102:3108; двухэтажный офисный центр площадью 1 662,7 кв. метра по адресу: Санкт-Петербург, Октябрьская наб., д. 6, лит. Н, кадастровый номер 78:12:0633102:3133; четырехэтажное производственное здание площадью 1 461,7 кв. метра по адресу: Санкт-Петербург, Октябрьская наб., д. 6, лит. А, кадастровый номер 78:12:0633102:3106.

Часть земельного участка площадью 25 024,32 кв. метра огорожена и передана в аренду ООО УК "Фортуна".

Часть участка площадью 15 кв. метров передана в аренду ООО "Интертрейдагро" для парковки автомобилей.

Часть участка площадью 791 кв. метр передана в аренду акционерному обществу "Морские неакустические комплексы и системы" для складирования материалов и парковки автомобилей.

Часть земельного участка площадью 10 кв. метров передана в аренду публичному акционерному обществу "МТС" для размещения дизель-генераторной установки.

Указанные обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 25.10.2018 N АП-145-2018/ККИ (со схемой участка и фототаблицами).

В связи с выявлением в действиях Общества признаков административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8. КоАП РФ, материалы проверки переданы Управлению.

Рассмотрев поступившие материалы, Управление пришло к выводу об использовании Обществом земельного участка с кадастровым номером 78:12:0633102:4213 не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием. Указанные обстоятельства послужили основанием для составления в отношении АО "Концерн "Гранит-Электрон" протокола об административном правонарушении от 22.11.2018 N 25959 и вынесения постановления от 04.12.2018 N 861/18 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 700 000 руб.

Не согласившись с постановлением административного органа, АО "Концерн "Гранит-Электрон" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленное требование, сочли недоказанным факт нарушения Обществом земельного законодательства, указав, что вывод Управления об использовании земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования сделан лишь на основании договоров аренды и фотоматериалов, кроме того, суды признали недоказанной вину Общества в совершении правонарушения.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, приходит к следующему.

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ наказывается использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Этот принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли. Законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, будучи по своей природе определенным ограничением свободы владения, пользования и распоряжения имуществом, обусловлены прежде всего публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах.

Подпункты 5 и 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ относят к принципам, на которых основан данный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, следующие принципы: единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Передача в аренду части помещений в здании касается не только вопроса об использовании такого объекта недвижимости, но и земельного участка, на котором этот объект недвижимости расположен.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальными зонами являются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно статье 30 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 1 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования, вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 7, пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Частью 5 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ) предусмотрено, что сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в кадастр недвижимости.

При этом вид или виды разрешенного использования земельного участка, относящиеся в соответствии со статьей 8 Закона N 218-ФЗ к дополнительным сведениям об объекте недвижимого имущества, влияют на определение кадастровой стоимости недвижимого имущества, сведения о которой также подлежат внесению в кадастр недвижимости собственником земельного участка на основании вышеуказанной статьи.

Согласно правовым позициям, сформулированным Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях от 15.12.2011 N 12651/11, от 29.05.2012 N 13016/11 и N 12919/11, от 03.06.2014 N 818/14, фактическое использование земельного участка должно отвечать разрешенному использованию, предусмотренному градостроительным регламентом, и совпадать со сведениями, внесенными в кадастр.

Наличие у землепользователя в соответствии с градостроительным регламентом права использования земельного участка в соответствии с любым видом разрешенного использования для конкретной территориальной зоны не отменяет исходя из системного толкования статей 7, 42 ЗК РФ, статьи 37 ГрК РФ, статей 8, 13 Закона N 218-ФЗ обязанности землепользователя оформить в установленном законом порядке свой выбор вида разрешенного использования земельного участка.

Использование земельного участка не в соответствии с документально установленным и учтенным в кадастре недвижимости видом разрешенного использования является нарушением правового режима его использования, установленного требованиями статей 1, 7 и 42 ЗК РФ.

Изменение сведений о разрешенном использовании производится на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

Судами установлено, что согласно данным из ЕГРН земельный участок площадью 73 090 кв. метров, кадастровый номер 78:12:0633102:4213, относится к категории земель населенных пунктов, вид разрешенного использования - для размещения объектов науки.

Согласно действующему законодательству вид разрешенного использования указанного выше участка "для размещения объектов науки" предполагает размещение объектов капитального строительства для проведения научных исследований и изысканий, испытаний опытных промышленных образцов, для размещения организаций, осуществляющих научные изыскания, исследования и разработки (научно-исследовательские институты, проектные институты, научные центры, опытно-конструкторские центры, государственные академии наук, в том числе отраслевые), проведения научной и селекционной работы, ведения сельского и лесного хозяйства для получения ценных с научной точки зрения образцов растительного и животного мира).

Ссылаясь на допустимость размещения парковочных мест на спорном земельном участке, заявитель не учитывает, что выявлена сдача участка в аренду иным лицам в указанных целях.

Приведенные выше правовые нормы обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием). Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, является эксплуатация не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием) земельного участка как единого объекта, даже если используется не по целевому назначению только часть этого участка (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 71/13, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2019 N 308-ЭС19-10562).

Вина Общества, имевшего реальную возможность для принятия необходимых и достаточных мер для соблюдения законодательства об использовании земельных участков (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ), заключается в использовании земельного участка с нарушением разрешенного использования, непринятии мер к получению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 71/13).

Оценка виновности Общества дана Управлением в предпоследнем абзаце страницы 6 оспоренного постановления.

Управление указало, что на дату проведения проверки сведения в ЕГРН об ином виде разрешенного использования, в соответствии с которым фактически использовался участок, не внесены.

Фотографии к акту проверки, критически оцененные судами первой и апелляционной инстанций, согласно тексту постановления Управления не являются единственным доказательством, подтверждающим административное правонарушение. В постановлении Управления перечислены лица, которым части земельного участка переданы в аренду, указаны цели такой передачи (дальнейшего использования), данные факты Обществом в ходе проверки и в судах не опровергнуты, в дело представлены договоры аренды.

Необходимо отметить, что позиция судов по настоящему делу вступает в противоречие с выводами, изложенными судами в рамках дела N А56-157377/2018.

Учитывая изложенные обстоятельства, вывод судов двух инстанций о недоказанности административным органом факта вменяемого Обществу правонарушения и его виновности противоречит обстоятельствам и материалам дела.

Нарушений порядка и срока давности привлечения к административной ответственности суды не установили.

Часть 1 статьи 8.8 КоАП РФ устанавливает для юридических лиц наказание в виде административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей.

Спорный земельный участок имеет кадастровую стоимость, согласно расчетам Управления размер штрафа может варьироваться от 6 430 893 руб. 08 коп. до 8 574 524 руб. 11 коп.

Вместе с тем в силу части 3 статьи 3.5 КоАП РФ размер административного штрафа в случаях, предусмотренных статьей 8.8 настоящего Кодекса, не может превышать для юридических лиц семьсот тысяч рублей.

Управление при вынесении постановления учло положения части 3 статьи 3.5 КоАП РФ и применило штраф в размере 700 000 руб.

Общество просило в ходатайстве от 14.05.2019 применить положения статьи 2.9 КоАП РФ, признав правонарушение малозначительным, либо на основе частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ уменьшить штраф ниже минимального размера.

Суды первой и апелляционной инстанций, признавая незаконным и отменяя постановление Управления, исходили из недоказанности состава правонарушения, а потому приведенные выше доводы заявителя оценкой судов не затронуты. В сложившихся обстоятельствах дальнейшее нерассмотрение судами данных доводов заявителя лишает его права на судебную защиту.

Согласно части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении судов первой и апелляционной инстанций.

По делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств. В связи с вышеизложенным обжалуемые судебные акты в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное, оценить в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доводы заявителя по применению статьи 2.9, частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ и с учетом указанного принять законное и обоснованное решение.

На довод Общества о пропуске Управлением срока подачи апелляционной жалобы необходимо отметить следующее. В материалах дела имеется ходатайство Управления о восстановлении названного срока, которое было рассмотрено и удовлетворено апелляционным судом с признанием уважительности причин пропуска, что согласуется с частью 2 статьи 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По ходатайству Общества апелляционный суд повторно вернулся к рассмотренному вопросу в постановлении от 01.11.2019 и отклонил доводы о необоснованном восстановлении срока.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.05.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2019 по делу N А56-2922/2019 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов А.Г. Кудин Л.Б. Мунтян