Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 февраля 2020 г. N Ф07-16126/19 по делу N А56-60545/2019

17 февраля 2020 г.

Дело N А56-60545/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Масыча А.Ю. (доверенность от 14.11.2019), от администрации Адмиралтейского района Санкт-Петербурга Николаевой А.А. (доверенность от 31.12.2019),

рассмотрев 12.02.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.08.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2019 по делу N А56-60545/2019,

установил:

Администрация Адмиралтейского района Санкт-Петербурга, адрес: 190005, Санкт-Петербург, Измайловский пр., д. 10, ОГРН 1037851027081, ИНН 7809029013 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, г. Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление), от 07.05.2019 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении по делу N 078/04/19.5-132/2019 о привлечении к административной ответственности на основании части 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде 300 000 руб. штрафа.

Решением суда от 06.08.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.10.2019, оспариваемое постановление УФАС признано незаконным и изменено в части назначенного Администрации административного наказания; размер штрафа снижен судом до 50 000 руб.

В кассационной жалобе УФАС просит отменить судебные акты, ссылаясь на неверное применение положений частей 3.2 и 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ применительно к оценке наличия исключительных обстоятельств, позволивших судам снизить размер назначенного Администрации административного штрафа ниже низшего предела санкции инкриминируемой статьи.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация просит в удовлетворении жалобы отказать и признать незаконным постановление УФАС от 07.05.2019 в связи с пропуском срока давности привлечения к административной ответственности, установленной частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы жалобы, а представитель Администрации возражал против удовлетворения кассационной жалобы по основаниям, приведенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, УФАС по результатам рассмотрения жалобы общества с ограниченной ответственностью "ЖКС Северо-Запад" 14.06.2018 вынесло решение N 78/18586/18 о признании в действиях Администрации (организатора торгов) нарушения пункта 39 Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом" (далее - Правила N 75).

На основании указанного решения Управление выдало обязательное для исполнения предписание от 14.06.2018 N 78/18587/18, которым организатору торгов (Администрации) предписано в срок до 03.07.2018: 1. аннулировать конкурс на право заключения договора управления многоквартирным домом по адресу: Санкт-Петербург, ул. Гороховая, д. 39, лит. А (извещение 050418/3092372/01); 2. представить доказательства исполнения настоящего Предписания в антимонопольный орган не позднее пяти дней со дня его исполнения.

Названные предписание и решение направлены 18.06.2018 Администрации по адресу электронной почты, указанному в извещении о проведении торгов, а также по почтовому адресу.

Поскольку указания предписания не были исполнены в установленный срок (до 03.07.2018), определением от 11.04.2019 N 04/12157/19 законный представитель Администрации был вызван для составления протокола об административном правонарушении.

По факту выявленного нарушения 30.04.2019 УФАС составило в отношении Администрации (с присутствии представителя) протокол об административном правонарушении по делу N 078/04/19.5-132/2019; бездействие организатора торгов квалифицировано по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Постановлением УФАС от 07.05.2019 по делу N 078/04/19.5-132/2019 Администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ; ей назначено административное наказание в виде 300 000 руб. штрафа.

Не согласившись с означенным постановлением, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу о доказанности антимонопольным органом события и состава вмененного Администрации административного правонарушения. Суды не установили существенных нарушений порядка привлечения Администрации к административной ответственности, а равно оснований для признания правонарушения малозначительным и освобождения ее от административной ответственности согласно статье 2.9 КоАП РФ.

Вместе с тем суды сочли возможным применить в данном случае положения частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ и снизить назначенный Администрации административный штраф до 50 000 руб.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 данной статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Законность предписания антимонопольного органа подтверждена судебными актами Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.01.2019 по делу N А56-85809/2018.

Объективных причин для признания Администрации как организатора торгов (как профессионального и сильного субъекта в рамках исследованных правоотношений) невиновной у судов не имелось.

Вывоы судов о наличии события и состава вмененного правонарушения основаны на требованиях статей 1.5, 2.1, 19.5 КоАП РФ, критериях виновности юридического лица как коллективного субъекта права, обладающего иными, нежели физическое лицо, возможностями для соблюдения требований публичного правопорядка.

В рассматриваемом случае основанием для подачи как апелляционной, так и кассационный жалоб явились выводы суда первой инстанции, послужившие основанием к частичной отмене оспариваемого постановления УФАС к изменению (уменьшению) назначенного Администрации штрафа.

При этом суд, с учетом положений частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлении от 25.02.2014 N 4-П, счел, что наложение на Администрацию административного штрафа в размере 300 000 руб. не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав заявителя. Суд решил, что штраф в таком размере несопоставим с характером административного правонарушения и наступившими последствиями.

В свою очередь УФАС, определяя конкретную меру ответственности выше минимального размера санкции статьи, вменяемой заявителю, сослалось только на отсутствие отягчающих и смягчающих вину обстоятельств. Попытка УФАС в расширительном смысле интерпретировать отраженные в постановлении обстоятельства судом округа не принимается, поскольку такая оценка в постановлении отсутствует.

Вместе с тем в соответствии со статьей 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (часть 1).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 51 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закона N 135-ФЗ) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность (часть 2 статьи 51 Закона N 135-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, если иное не предусмотрено данной нормой, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении эти сроки, предусмотренные частью настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).

Как следует из правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2019 N 3-П, Определении от 26.03.2019 N 823-О, Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о конституционности части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, пришел к выводу, что закрепление специальных (особых) сроков давности привлечения к административной ответственности, производных от нарушения законодательства Российской Федерации того или иного вида, не приводит к отступлению от вытекающего из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и равенства всех перед законом и судом требования определенности правового регулирования и как таковое не влечет за собой - при условии правильного установления в производстве по делу об административном правонарушении объекта противоправного посягательства, находящегося под защитой административно-деликтной нормы, - риска их произвольного истолкования и применения.

Федеральный законодатель, предусмотрев в части 15 статьи 19.5 КоАП Российской Федерации административную ответственность, в том числе за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

С учитывая содержащихся в названных Определении и Постановлении разъяснений и применительно к обстоятельствам данного дела следует указать, что в статьях 14.31 - 14.33 КоАП РФ законодатель предусмотрел административную ответственность за нарушение норм антимонопольного законодательства. Указанная ответственность наступает уже не за формальное нарушение предписания уполномоченного органа, а непосредственно за нарушение антимонопольного законодательства в качестве прямого объекта посягательства. И именно в данном случае подлежит применению годичный срок привлечения к административной ответственности.

Таким образом, федеральный законодатель разграничил два указанных самостоятельных состава административных правонарушений, что позволяет с определенностью установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.

В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Означенная позиция также приведена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 N 307-ЭС19-6325 (по делу N А56-40357/2018).

Как следует из материалов дела, Администрация должна была исполнить предписание от 14.06.2018 N 78/18587/18 до 03.07.2018. Таким образом, в рассматриваемом случае, срок давности привлечения Администрации к административной ответственности истек 03.09.2018, а потому постановление УФАС от 07.05.2019, принятое за пределами установленного срока привлечения к административной ответственности, не может быть признано законным.

В силу статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в случае пропуска срока давности привлечения к административной ответственности суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

Исходя из изложенного следует признать, что судами, исследовавшими обстоятельства по делу, неправильно применены нормы материального права, что привело к неправильному разрешению спора.

В этой связи суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, исходя из доводов жалобы и возражений заявителя считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить решение от 06.08.2019 и постановление от 21.10.2019 и удовлетворить требования Администрации.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.08.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2019 по делу N А56-60545/2019 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 07.05.2019 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 078/04/19.5-132/2019.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян О.А. Алешкевич А.Г. Кудин