Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 марта 2020 г. N Ф07-17923/19 по делу N А56-28347/2018

04 марта 2020 г.

Дело N А56-28347/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Квакиной Е.Ю. (доверенность от 14.01.2020), от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кормилициной Е.В., Кучумова В.К. (доверенности от 25.02.2020),

рассмотрев 26.02.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.04.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2019 по делу N А56-28347/2018,

установил:

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, адрес: 190107, Санкт-Петербург, Исаакиевская пл., д. 6, ОГРН 1027810340887, ИНН 7812031703 (далее - ЗАКС), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление), от 07.12.2017 по делу N 1-00-19/78-03-17.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация губернатора Санкт-Петербурга, адрес: 191060, Санкт-Петербург, территория Смольный, ОГРН 1027809257178, ИНН 7830002078 (далее - Администрация), Санкт-Петербургское государственное бюджетное автотранспортное учреждение "Смольнинское", адрес: 191167, Санкт-Петербург, Херсонский пр., д. 2, лит. А, ОГРН 1137847494366, ИНН 7842510157 (далее - СПб ГБАУ "Смольнинское", Учреждение), региональный антикоррупционный центр в Санкт-Петербурге автономной некоммерческой организации "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р", адрес: 195297, Санкт-Петербург, ш. Революции, д. 69, лит. А, б/ц "Скандинавиан", оф. 210, ОГРН 1027739847981, ИНН 7709311560 (далее - Центр).

Решением суда первой инстанции от 05.04.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 06.08.2019, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе УФАС просит отменить решение и постановление судов и принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, судами неправомерно приняты во внимание обстоятельства, установленные судами в рамках дела N А56-62682/2017, ввиду отсутствия в них оценки заключения рассматриваемого контракта на соответствие антимонопольному законодательству, а также проигнорированы судебные акты по делу N А56-63226/2011, в которых установлено противоречие статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" (далее - Закон СПб N 223-35) федеральным законам, в связи с чем в настоящем деле надлежало исключить применение названной нормы права. Управление указывает, что заключение с СПб ГБАУ "Смольнинское" контракта способом закупки у единственного исполнителя, по упрощенной процедуре и в отсутствие доказательств исключительных полномочий Учреждения по транспортному обслуживанию государственных органов Санкт-Петербурга привело к ограничению конкуренции на рынке.

В судебном заседании представитель УФАС поддержала доводы кассационной жалобы. Представители ЗАКС возразили против удовлетворения кассационной жалобы.

Третьи лица, извещенные о месте и времени судебного разбирательства, явку представителей не обеспечили. Кассационная жалоба рассмотрена по правилам статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, рассмотрев поступившее 12.01.2017 заявление Центра вх. N 485/ЭП/17, Управление установило в действиях ЗАКС признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившиеся в закупке способом у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) услуг по аренде легковых автомобилей с водителем, что привело к ограничению конкуренции при заключении с Учреждением государственного контракта от 29.12.2016 N 99/17 (далее - контракт) за право оказания услуг за счет средств бюджета Санкт-Петербурга. Кроме того, Управление посчитало, что Учреждению в отсутствие конкуренции обеспечен доступ на рынок автотранспортных услуг, созданы преимущественные условия деятельности на рынке услуг по автотранспортному обслуживанию. Тем самым ЗАКС, по мнению УФАС, необоснованно препятствует осуществлению деятельности по предмету контракта иным хозяйствующим субъектам, что может иметь результатом ограничение конкуренции на рынке автотранспортных услуг, о чем 07.12.2017 УФАС приняло решение по делу N 1-00-19/78-03-17. Предписание об устранении нарушений законодательства решено не выдавать.

Не согласившись с указанным решением УФАС, ЗАКС обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суды исследовали и оценили доказательства и доводы, представленные участниками спора, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у Управления в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения, в связи с чем удовлетворили заявленные требования.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

При рассмотрении дел о нарушениях части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции арбитражные суды должны выяснить, указана ли соответствующим органом конкретная норма федерального закона, разрешившая ему принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие) (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Судами установлено, что контракт заключен на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закона N 44-ФЗ) с учетом положений действующей на тот момент редакции статьи 7-1 Закона СПб N 223-35. Заказчиком по контракту является ЗАКС, исполнителем - Учреждение. Цена контракта - 439 094 800 руб. Дата начала исполнения контракта - 01.01.2017, дата его окончания - 31.12.2019.

Согласно части 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В силу пункта 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в том числе в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 7-1 Закона СПб N 223-35 (в редакции, действовавшей на дату заключения контракта), предприятия и учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, обладают в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг, в том числе, по транспортному обслуживанию лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга, органов государственной власти Санкт-Петербурга, в случае если выполнение указанных работ или оказание указанных услуг предусмотрено учредительными документами предприятия, учреждения.

Из материалов дела следует, что на момент заключения контракта Учреждение являлось государственным учреждением, подведомственным органу исполнительной власти, специально созданным Администрацией для обеспечения полного цикла автотранспортного обслуживания органов власти. Уставом Учреждения установлены полномочия на осуществление деятельности по транспортному обслуживанию органов государственной власти Санкт-Петербурга, соответственно, положения статьи 7-1 Закона СПб N 223-35 распространялись на данную организацию.

В рамках дела N А56-62682/2017 судом отказано в удовлетворении иска УФАС о признании недействительным рассматриваемого контракта и применении последствий недействительности сделки. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 21.12.2018 N 307-ЭС18-21609 Управлению отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В рамках указанного дела судами установлено, что оспариваемый контракт нельзя счесть ничтожным, поскольку его заключение приходится на период действия статьи 7-1 Закона СПб N 223-35 (до факта ее нормоконтроля) и при этом не усматривается явного противоречия условий контракта публичному правопорядку и принципам Закона о контрактной системе и Закона о защите конкуренции.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 14.06.2017 по делу N 3а-66/2017, оставленным без изменения Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 25.10.2017 N 78-АПГ17-17, статья 7-1 Закона СПб N 223-35 признана частично недействующей с момента вступления решения суда в законную силу, в удовлетворении требований о признании ее положений недействующими с момента принятия отказано. Суды исключили возможность придания такому признанию обратной силы (с момента принятия закона), тем самым признав обязательность сохранения уже возникших и имеющих место правоотношений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

В силу указанного довод кассационной жалобы о неправомерном игнорировании судами судебных актов по делу N А56-63226/2011 подлежит отклонению.

Кроме того, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В рамках дела N А56-62682/2017 суды обратили внимание на предмет заключенного ЗАКС и Учреждением контракта (специфику услуг, являющихся его предметом), а равно оценили перспективу признания его ничтожным в публичных интересах, оценив возможность проведения торгов с учетом конкретной рыночной среды и эффективности повторной закупки (на оставшийся срок оказания услуг) с учетом цены контракта, ее объективного формирования в соответствии с определенными экономическими показателями.

Кроме того, суды удостоверились в отсутствии реальных потенциальных участников таких торгов, в связи с чем не усмотрели оснований для дестабилизации сложившихся правоотношений в сфере закупок с учетом принципов контрактной системы и критериев определенного товарного рынка (его участников, продуктовых и географических границ).

Принимая во внимание оценку судов, данную рассматриваемому контракту и правоотношениям в рамках указанного дела, суды в настоящем деле пришли к правомерному выводу об удовлетворении заявленных требований. Оспоренным в рамках настоящего дела решением УФАС признало нарушение ЗАКС антимонопольных запретов при заключении контракта, который являлся предметом изучения и оценки на соответствие, в том числе антимонопольному, законодательству в рамках дела N А56-62682/2017.

Содержание судебных актов по делам N А56-62682/2017, N 3а-66/2017 показывает, что антимонопольный орган основывал свою позицию, в том числе, нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции, вмененным так же решением УФАС, оспоренным в настоящем деле. В деле N А56-62682/2017 арбитражные суды дали ретроспективную оценку обстоятельствам заключения и исполнения контракта, не усмотрев явного противоречия принципам Закона о контрактной системе и Закона о защите конкуренции.

Иная оценка, на которой настаивает УФАС в кассационной жалобе, фактически ведет к ревизии (переоценке) выводов судов по делу N А56-62682/2017 и ситуации противоречивости судебных решений, что является недопустимым.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом исследования судебных инстанций и по существу направлены на иную оценку фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, что не может служить основанием для удовлетворения кассационной жалобы (части 1, 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ). Нарушений норм материального и процессуального права судами не допущено, выводы судов соответствуют установленным ими обстоятельствам и материалам дела. Основания для отмены либо изменения судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.04.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2019 по делу N А56-28347/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов О.А. Алешкевич С.В. Соколова