Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 марта 2020 г. N Ф07-451/20 по делу N А56-55862/2019

10 марта 2020 г.

Дело N А56-55862/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Корпорация Р-Индустрия" Молчановой Н.С. (доверенность от 01.01.2020),

рассмотрев 02.03.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.08.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2019 по делу N А56-55862/2019,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Корпорация Р-Индустрия", адрес: 197342, Санкт-Петербург, Сердобольская ул., д. 64, корп. 1, лит. А, пом. 27-Н, к. 2, ОГРН 1089847176396, ИНН 7814406725 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, адрес: 625003, г. Тюмень, ул. Хохрякова, д. 10, ОГРН 1027200853316, ИНН 7202022112 (далее - Управление), от 07.05.2019 N 076-09-2019 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 300 000 руб.

Решением суда первой инстанции от 28.08.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 02.12.2019, заявление Общества удовлетворено.

В кассационной жалобе Управление просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, правонарушение является длящимся, срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется с момента его обнаружения. Управление отмечает, что представленная Обществом при проведении проверки в 2016 году документация не отвечала требованиям градостроительной деятельности, в связи с чем оценка соответствия объекта строительства требованиям проектной документации не проводилась. Кроме того, указывает, что в соответствии с распоряжением от 07.06.2017 предметом предыдущей проверки являлось устранение нарушений предписания от 27.05.2016; соответствие объекта строительства требованиям проектной документации до 17.02.2019 не проверялось, таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности на момент вынесения оспоренного постановления не был пропущен.

В судебном заседании представитель Общества возразила против удовлетворения кассационной жалобы.

Управление, извещенное надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в суд не направило, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя административного органа (статья 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании извещения об окончании строительства объекта капитального строительства от 21.12.2018 N 19-18/из Управлением 29.12.2018 издано распоряжение N 57/10977 о проведении выездной проверки законченного объекта капитального строительства "Развитие железнодорожной инфраструктуры участка Тобольск - Сургут Свердловской железной дороги. Участок Демьянка - Куть-Ях. 1 этап - участок Нелым - Вах", расположенного по адресу: Тюменская область, Уватский район (далее - объект).

Проверка назначена с целью контроля соответствия выполненных работ обязательным требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов, проектной документации, требованиям по энергосбережению и повышению энергетической эффективности при строительстве объекта капитального строительства.

В ходе проведения проверки Управлением установлено, что Общество является лицом, осуществляющим строительство указанного объекта капитального строительства. При визуальном осмотре объекта капитального строительства и рассмотрении представленной исполнительной документации по данному объекту были выявлены следующие нарушения проектной документации, которые повлекли отступление от проектных значений параметров сооружения, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности строительных конструкций.

При строительстве объекта применены непроектные решения, а именно:

- при планировке русла с устройством щебеночной подготовки и каменной наброски (железобетонный мост по схеме 1 x 11,5 м ПК 4231 + 84,00) применен щебень фракции 5 x 20 мм и каменная наброска фракции 70 x 150 мм, тогда как проектной документацией предусмотрен щебень фракции 25-60 мм и каменная наброска 10 x 15 см;

- при устройстве щебеночной подготовки плиты укрепления применен щебень фракции 5 х 20 мм, тогда как проектной документацией предусмотрен щебень фракции 25 х 60 мм;

- при устройстве укрепления плитами откосов насыпи (железобетонный мост по схеме 1 x 11,5 м ПК 4231 + 84,00) применены два вида плит П-1 и П-2, тогда как проектной документацией предусмотрен только один тип плит укрепления насыпи П-1;

- при устройстве щебеночной подготовки толщиной 100 мм и каменной наброски толщиной 300 мм (железобетонный мост по схеме 3 x 6,0 м ПК 4252 + 71,00) по факту применен щебень фракции 5 x 20 мм и каменная наброска фракцией 70 x 150 мм, тогда как проектной документацией предусмотрена щебеночная подготовка фракцией 25 x 60 мм и каменная наброска фракцией 100 x 150 мм;

- при устройстве щебеночной подготовки под плиты укрепления (железобетонный мост по схеме 3 x 6,0 м ПК 4252 + 71,00) по факту применен щебень фракции 5 x 20 мм, тогда как проектной документацией предусмотрена щебеночная подготовка фракцией 25 x 60 мм;

- при устройстве укрепления плитами откосов насыпи (железобетонный мост по схеме 3 x 6,0 м ПК 4252 + 71,00) применены два вида плит П-1 и П-2, тогда как проектной документацией предусмотрен только один тип плит укрепления насыпи П-1;

- при устройстве щебеночной подготовки толщиной 100 мм и каменной наброски толщиной 300 мм по факту применен щебень фракции 5 x 20 мм и камень бутовый фракцией 70 x 150 мм, тогда как проектной документацией предусмотрена щебеночная подготовка фракцией 25 x 60 мм и каменная наброска из крепких изверженных парод фракцией 100 x 150 мм;

- при устройстве щебеночной подготовки под плиты укрепления (железобетонный мост по схеме 1 x 6,0 м ПК 4280 + 54,00) по факту применен щебень фракции 5 x 20 мм;

- при устройстве укрепления плитами откосов насыпи (железобетонный мост по схеме 1 x 6,0 м ПК 4280 + 54,00) применены два вида плит П-1 и П-2, тогда как проектной документацией предусмотрен только один тип плит укрепления насыпи П-1;

- при устройстве щебеночной подготовки толщиной 100 мм и каменной наброски толщиной 300 мм (железобетонный мост по схеме 1 x 11,5 м ПК 4293 + 49,00) по факту применен щебень фракции 5 x 20 мм и камень бутовый фракцией 70 x 150 мм, тогда как проектной документацией предусмотрена щебеночная подготовка фракцией 25 x 60 мм и каменная наброска из крепких изверженных парод фракцией 100 x 150 мм;

- при устройстве щебеночной подготовки под плиты укрепления (железобетонный мост по схеме 1 x 11,5 м ПК 4293 + 49,00) по факту применен щебень фракции 5 x 20 мм, тогда как проектной документацией предусмотрена щебеночная подготовка фракцией 25 х 60 мм;

- при устройстве укрепления плитами откосов насыпи (железобетонный мост по схеме 1 x 11, 5 м ПК 4293 + 49,00) применены два вида плит П-1 и П-2, тогда как проектной документацией предусмотрен только один тип плит укрепления насыпи П-1;

- при устройстве щебеночной подготовки под монолитный ростверк на опорах металлического моста (металлический мост через р. Вах расчетной схемой 1 x 27,0 м на ПК 4307 + 88,50) применен щебень из природного камня фракции 20 x 40 мм, тогда как проектной документацией предусмотрена планировка щебеночной подготовки под ростверк щебнем фракции 25 x 60 мм;

- при бетонировании монолитного железобетонного ростверка (металлический мост через p. Вах расчетной схемой 1 x 27,0 м на ПК 4307 + 88,50) применен бетон из В25 F300 W6, тогда как проектной документацией предусмотрен железобетонный ростверк из бетона В30 F200 W6;

- при бетонировании монолитного тела устоев (металлический мост через p. Вах расчетной схемой 1 x 27 м на ПК 4307 + 88,50) применен бетон из В25 F300 W6, тогда как проектной документацией предусмотрено устройство монолитного тела устоев из бетона В30 F200 W6;

- при устройстве щебеночной подготовки толщиной 100 мм и каменной наброски толщиной 300 мм (металлический мост через р. Вах расчетной схемой 1 x 27,0 м на ПК 4307 + 88,50) по факту применен щебень фракции 5 x 20 мм и щебень из изверженных интрузивных пород фракцией 70 x 150 мм, тогда как проектной документацией предусмотрена щебеночная подготовка фракцией 25 x 60 мм и каменная наброска из крепких изверженных парод фракцией 100 x 150 мм;

- при устройстве щебеночной подготовки под укрепления монолитным бетоном (металлический мост через р. Вах расчетной схемой 1 x 27,0 м на ПК 4307 + 88,50) по факту применен щебень фракции 5 x 20 мм, тогда как проектной документацией предусмотрена щебеночная подготовка фракцией 25 x 60 мм;

- при устройстве укрепления монолитным бетоном откосов насыпи (металлический мост через р. Вах расчетной схемой 1 x 27,0 м на ПК 4307 + 88,50) применены два вида плит П-1 и П-2, тогда как проектной документацией укрепление откосов насыпи предусмотрено монолитным бетоном В20 F300;

- при устройстве основания из щебня под фундаменты лестничных маршей (металлический мост через р. Вах расчетной схемой 1 x 27,0 м на ПК 4307 + 88,50) применен щебень фракции 20 x 40 мм, тогда как проектной документацией предусмотрено устройство щебеночной подготовки из щебня фракции 25 x 60 мм.

По результатам проверки составлен акт проверки от 18.03.2019 N 5709/041-19/Р.

По факту выявленных правонарушений Управлением в отношении Общества составлен протокол от 09.04.2019 N 076-09-2019 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ.

Постановлением от 07.05.2019 N 076-09-2019 Управление признало Общество виновным в совершении данного административного правонарушения, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций оценили доказательства и доводы, представленные участниками спора, и пришли к выводу о пропуске Управлением срока давности привлечения к административной ответственности, отметив, что началом исчисления такого срока следует считать момент передачи Обществом заказчику результатов строительных работ, не соответствующих установленным требованиям и проектным значениям.

Между тем, судами не учтено следующее.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Согласно части 2 статьи 9.4 КоАП РФ действия, предусмотренные частью 1 указанной статьи, которые повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, либо которые повлекли причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, либо которые создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от трехсот тысяч до шестисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до шестидесяти суток.

Согласно части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

В соответствии с частью 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

В силу пунктов 2, 3, 4 части 1 статьи 39 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" обязательная оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и утилизации (сноса) осуществляется, в том числе в форме:

- государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации;

- строительного контроля;

- государственного строительного надзора.

В силу части 1 статьи 54 ГрК РФ при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, не указанных в части 1 данной статьи, а также в отношении таких объектов капитального строительства, работы по строительству, реконструкции которых завершены (за исключением случая, если по завершении указанных работ получено разрешение на ввод объекта в эксплуатацию), государственный строительный надзор осуществляется в форме выездной проверки только при наличии оснований, предусмотренных подпунктом "б" пункта 2, подпунктом "б" или "в" пункта 3 части 5 названной статьи, либо на основании обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о нарушении при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, не указанных в части 1 данной статьи, установленных правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или обязательных требований к параметрам объектов капитального строительства, установленных названным Кодексом, другими федеральными законами. В отношении указанных в названной части объектов капитального строительства государственный строительный надзор осуществляется с учетом особенностей, установленных частями 6.1 и 6.2 данной статьи.

Принимая во внимание положения правовых норм, предусмотренных частями 3, 4, 5, 6 статьи 52 ГрК РФ, в силу которых лицами, осуществляющими строительство, являются застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 2 указанной статьи, Общество как лицо, осуществляющее строительство рассматриваемого объекта капитального строительства, является лицом, обязанным обеспечить выполнение работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов.

В силу положений части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства о градостроительной деятельности не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

По смыслу статьи 55 ГрК РФ, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является документом, который свидетельствует о том, что все строительные работы на объекте капитального строительства завершены и государство в лице соответствующих органов поставлено об этом в известность.

В то же время акты освидетельствования скрытых работ, составляемые между лицом, осуществляющим строительство, выполнившим работы, подлежащие освидетельствованию, и представителем застройщика (заказчика) в порядке, предусмотренном статьей 53 ГрК РФ, являются документом, свидетельствующим об осуществлении строительного надзора самим застройщиком (заказчиком), органы государственного строительного надзора об их составлении в известность не ставятся.

Указанные акты не предполагают обязательного прекращения строительных работ на объекте. Напротив, после их составления должны быть продолжены работы следующего этапа либо проведены работы по устранению выявленных недостатков.

Таким образом, нарушения градостроительного законодательства, допущенные при строительстве (реконструкции), до момента обращения за выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию могут быть выявлены органом строительного надзора только в ходе проверки строящегося объекта. И если такие нарушения к моменту проверки не устранены либо отсутствует вновь утвержденная застройщиком или техническим заказчиком проектная документация после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, то правонарушение, исходя из конкретных обстоятельств, может быть признано длящимся.

В зависимости от характера правонарушения, отнесения его к длящимся либо к недлящимся срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения, либо за днем его обнаружения полномочным органом.

Придя к выводу о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности, суды установили, что актами формы КС-14 от 24.12.2015 и от 30.06.2017 состоялась передача строительных работ. Также судами отмечено, что результаты выполненных еще в 2014 и 2015 годах работ проверялись Управлением в период с 26.04.2016 по 27.05.2016, выявленные нарушения были полностью устранены. При этом в акте формы N КС-14 от 30.06.2017 окончанием работ значится декабрь 2016 года, а поданное в Управление извещение об окончании строительства объекта капитального строительства составлено 21.12.2018, кроме того, стороны не отрицали в судах, что акт формы N КС-14 не служит достаточным свидетельством завершения строительства согласно требованиям ГрК РФ.

Между тем согласно части 1 статьи 162 АПК РФ при рассмотрении дела арбитражный суд должен непосредственно исследовать доказательства по делу.

Согласно части 2 статьи 65 АПК РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

В процессе подготовки дела к судебному разбирательству судья определяет предмет доказывания, достаточность представленных доказательств. Если судья установит, что представленных доказательств недостаточно для подтверждения требований истца или возражений ответчика либо они не содержат иных необходимых данных, восполнить которые стороны не могут, он вправе предложить сторонам представить дополнительные доказательства. Согласно части 5 статьи 210 АПК РФ в случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Суды в целях правильного и объективного рассмотрения дела и в целях установления значимых для дела обстоятельств не изучили отсутствующие в материалах дела разрешение на строительство, договор (с приложениями по объему, перечню и этапам (участкам) работ), на основании которого выполнялись работы, в том числе с целью определения полного объекта и завершенности работ, извещение об окончании строительства (с приложениями), на основании которого была назначена рассматриваемая проверка, бесспорно не установили дату признания оконченным строительства всего объекта согласно требованиям ГрК РФ, необходимость и факт получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

При этом из пояснений представителя Общества в судах следует, что сдача всего объекта к моменту вынесения оспоренного постановления не произошла.

Суды оставили без внимания доводы заявителя об отсутствии вмененных нарушений и согласованиях с заказчиком изменений по использованным строительным решениям и материалам.

При указанных выше недостатках суд кассационной инстанции приходит к выводу, что судебные акты приняты без установления, исследования и надлежащей оценки всех существенных и имеющих значение для дела обстоятельств, выводы судов не соответствуют имеющимся в деле доказательствам. По делу требуется дополнительное исследование и повторная оценка доказательств. В связи с этим судебные акты в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное, повторно сформировать предмет доказывания, полно, всесторонне и объективно установить все значимые обстоятельства дела, оценить представленные участниками спора доказательства и доводы в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.08.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2019 по делу N А56-55862/2019 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая