Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 августа 2020 г. N Ф07-8034/20 по делу N А52-3039/2019

10 августа 2020 г.

Дело N А52-3039/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Аникиной Е.А., Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью Сбытовое объединение "Псковнефтепродукт" Тихонова А.В. (приказ от 20.07.2020 N 449-к), Люлявского Д.В. (доверенность от 31.12.2019 N 02), от администрации города Пскова Егоровой И.А. (доверенность от 16.03.2020 N 19),

рассмотрев 05.08.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Сбытовое объединение "Псковнефтепродукт" на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 по делу N А52-3039/2019,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью Сбытовое объединение "Псковнефтепродукт", адрес: 180000, г. Псков, Октябрьский пр., д. 4, ОГРН 1026000970049, ИНН 6027042337 (далее - Общество, ООО "Псковнефтепродукт"), обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании незаконным уведомления администрации города Пскова, адрес: 180000, г. Псков, ул. Некрасова, д. 22, ОГРН 1026000980246, ИНН 6027022362 (далее - Администрация), от 17.06.2019 N 3566 об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Автозаправочная станция" на земельном участке с кадастровым номером 60:27:0090303:85, расположенном по адресу: г. Псков, ул. Я. Райниса, д. 2а (далее - АЗС), а также о понуждении Администрации выдать разрешение на строительство указанного объекта.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление по градостроительной деятельности администрации города Пскова, адрес: 180017, г. Псков, ул. Яна Фабрициуса, д. 2а, ОГРН 1026000971985, ИНН 6027065310 (далее - Управление), и Комитет по охране объектов культурного наследия Псковской области, адрес: 180007, г. Псков, Конная ул., д. 2, ОГРН 1146027000074, ИНН 6027153610 (далее - Комитет).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 27.11.2019 оспариваемое уведомление Администрации признано незаконным; на Администрацию возложена обязанность рассмотреть заявление Общества от 06.06.2019 о выдаче разрешения на строительство АЗС; с Администрации с пользу ООО "Псковнефтепродукт" взыскано 3000 руб. расходов по уплате государственной пошлины.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявления Обществу отказано.

В кассационной жалобе ООО "Псковнефтепродукт", ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального и процессуального права, просит отменить постановление от 03.06.2020 и оставить в силе решение от 27.11.2019. По мнению подателя жалобы, АЗС не является промышленным или складским предприятием, а относится к торговым предприятиям, на строительство которых не распространяется запрет, установленный пунктом 1 раздела 1 Приложения N 2 к постановлению Псковского областного собрания депутатов от 26.12.2013 N 666 "Об отверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального значения "Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря: Преображенский собор, XII в., Стефановская церковь, XVII в." (далее - Постановление N 666).

Также Общество обращает внимание на то, что ввиду отсутствия в оспариваемом уведомлении фактических мотивов отказа в выдаче разрешения на строительство АЗС суд первой инстанции в качестве способа восстановления нарушенных прав заявителя обязал Администрацию повторно рассмотреть заявление ООО "Псковнефтепродукт", на основании чего Администрацией было выдано новое уведомление от 13.12.2019, которым вновь отказано в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство с указанием причин его принятия.

В судебном заседании представители Общества поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель Администрации возражал против удовлетворения данной жалобы.

Управление и Комитет надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направили, ходатайство об отложении судебного заседания не заявили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

От Управления поступил отзыв на кассационную жалобу, в котором оно просит постановление апелляционного суда оставить без изменения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ООО "Псковнефтепродукт" 06.06.2019 обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство АЗС.

По результатам рассмотрения данного заявления Администрация направила Обществу уведомление от 17.06.2019 N 3566 об отказе в выдаче испрашиваемого разрешения.

В качестве причины отказа в выдаче разрешения на строительство АЗС Администрация указала на несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, и ограничениям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство: несоответствие проектной документации установленным режимам зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ.3-3 объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря: Преображенский собор, XII в., Стефановская церковь, XVII в.".

Не согласившись с названным отказом, Общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявленных требований в части незаконности оспариваемого отказа. Суд установил, что согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Псков", утвержденным решением Псковской городской Думы от 05.12.2013 N 795, земельный участок предполагаемого строительства расположен в территориальной зоне инженерной и транспортной инфраструктур И1 - "Зона городского транспорта", одним из основных видов разрешенного использования которой является строительство автозаправочных станций. Также суд констатировал нахождение рассматриваемого земельного участка в зоне охраны объекта культурного наследия "ЗРЗ.3-3", к строительству в которой Постановлением N 666 установлены определенные ограничения. Удовлетворяя заявленные требования в данной части, суд первой инстанции указал на немотивированность оспариваемого отказа, а именно отсутствие в уведомлении от 17.06.2019 N 3566 конкретных причин и нормативно-правовых обоснований доводов о несоответствии проектной документации строительства АЗС установленным Постановлением N 666 требованиям. Оспариваемое уведомление в отсутствие конкретных причин, послуживших основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство АЗС, суд признал незаконным и нарушающим права заявителя, поскольку Администрация лишила Общество возможности устранить предполагаемые нарушения. В удовлетворении требований о понуждении Администрации выдать испрашиваемое разрешение на строительство суд отказал. При этом с целью восстановления нарушенного права Общества суд обязал Администрацию повторно рассмотреть заявление ООО "Псковнефтепродукт" от 06.06.2019 о выдаче разрешения на строительство АЗС.

Суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело, пришел к выводу о несоответствии проектной документации строительства АЗС установленным Постановлением N 666 ограничениям относительно облицовки наружных стен здания и, дополнительно указав на отсутствие доказательств, свидетельствующих о том, что АЗС не относится к взрыво- и пожароопасному промышленному предприятию, констатировал законность оспариваемого отказа Администрации.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Общества подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения с указанием причин отказа (пункт 3 части 11 статьи 51 ГрК РФ).

Оценивая законность и обоснованность отказа в выдаче разрешения на строительство АЗС, суд первой инстанции установил, что уведомление от 17.06.2019 содержит лишь общую ссылку на несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства и ограничениям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также на несоответствие проектной документации установленным режимам зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ.3-3 объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря: Преображенский собор, XII в., Стефановская церковь, XVII в.".

Проанализировав положения Приложения N 2 к Постановлению N 666, которым установлены особые требования к строительству объектов в территориальной зоне ЗРЗ.3, суд первой инстанции отметил, что названный нормативный акт содержит одиннадцать пунктов установленных запретов по застройке и ведению хозяйственной деятельности в указанной территориальной зоне. Поскольку оспариваемый отказ не содержит конкретных указаний на то, каким именно требованиям Постановления N 666 не соответствует проектная документация строительства АЗС, судом первой инстанции данный вопрос был адресован Администрации (органу, принявшему оспариваемый отказ).

Администрация в обоснование причин отказа в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство со ссылкой на письмо Комитета от 25.04.2019 N КН-09-1-20 указала суду два основания принятия оспариваемого уведомления. Первое основание заключалось в нарушении силуэтности сложившейся линии застройки и существующих городских панорам, второе - в нарушении запрета в применении пластикого и металлического сайдинга, сэндвич-панелей для облицовки поверхности здания АЗС.

Общество в опровержение вышеприведенных Администрацией оснований представило в материалы настоящего дела соответствующие пояснения и доказательства.

Управление и Комитет в обоснование законности оспариваемого отказа Администрации приводили свои доводы относительно фактических мотивов отказа в выдаче разрешения на строительство АЗС. При этом представители Управления и Комитета в суде первой инстанции ссылались на различные основания оспариваемого отказа и в ходе судебного разбирательства меняли свои позиции по содержанию его мотивов.

Общество, реагируя на изменяющиеся по существу спора позиции Управления и Комитета и отклоняя их доводы, последовательно представляло суду первой инстанции свои возражения, а также ответы компетентных органов, опровергающие утверждения третьих лиц.

Оценив представленные в дело документы, доводы сторон и их процессуальное поведение, суд первой инстанции исходя из буквального содержания уведомления от 17.06.2019, а также пояснений представителя Администрации обоснованно заключил, что ответчиком не был по существу рассмотрен вопрос о соответствии либо несоответствии представленных Обществом документов законодательно установленным требованиям. При этом судом первой инстанции справедливо было отмечено, что письмо Комитета от 25.04.2019 (на которое ссылалась Администрация в обоснование законности оспариваемого отказа) также не содержит нормативно-правового обоснования и конкретных доводов, позволяющих прийти к выводу о несоответствии представленной Обществом проектной документации ограничениям, установленным Постановлением N 666.

В такой ситуации, когда государственными органами фактически было предложено суду самостоятельно провести оценку представленных в Администрацию документов и определить мотивы отказа в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство, а также обосновать их законность со ссылкой на конкретные нормы права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что такие действия не входят в компетенцию суда и влекут за собой подмену функций административного органа.

Данные выводы суд кассационной инстанции считает правильными, поскольку иная оценка целей и задач административного судопроизводства исключала бы судебную защиту прав заявителя, который изначально заявлял довод об отсутствии в оспариваемом уведомлении конкретных причин отказа в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство, что не позволило Обществу устранить предполагаемые нарушения и повлекло для заявителя неблагоприятные последствия ввиду наличия препятствий для осуществления экономической деятельности.

Установив отсутствие в уведомлении от 17.06.2019 мотивов отказа в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемый ненормативный правовой акт недействительным как не соответствующий требованиям пункта 3 части 11 статьи 51 ГрК РФ. Также с учетом существа нарушенного права, подлежащего защите, суд первой инстанции правомерно избрал способ восстановления нарушенного права Общества в виде понуждения Администрации повторно рассмотреть заявление ООО "Псковнефтепродукт" от 06.06.2019 о выдаче разрешения на строительство АЗС.

Апелляционная инстанция дала иную оценку содержанию уведомления от 17.06.2019, признав оспариваемый отказ мотивированным. Однако какое конкретное несоответствие представленных Обществом документов требованиям к строительству объекта капитального строительства приведено Администрацией в спорном документе апелляционный суд не указал.

Из содержания постановления от 03.06.2020 следует, что суд апелляционной инстанции в качестве обоснования законности оспариваемого уведомления признал пояснения представителя Администрации об использовании Обществом в облицовке наружных стен здания АЗС сэндвич-панелей по металлическому каркасу, запрещенных к использованию в территориальной зоне ЗРЗ.3 согласно пункту 6 раздела 1 приложения 2 к Постановлению N 666. При этом апелляционной инстанцией не было дано оценки доводам и доказательствам (приводимым Обществом со ссылками на материалы дела) о неприменении им в облицовке фасада здания АЗС именно пластикового или металлического сайдинга и сэндвич-панелей, запрет на применение которых и установлен Постановлением N 666.

Что касается ссылки апелляционного суда на отсутствие доказательств, свидетельствующих о том, что АЗС не относится к взрыво- и пожароопасному промышленному предприятию, то, вопреки данному утверждению, Обществом были представлены соответствующие письма компетентных органов и пояснения со ссылками на нормы права, которые апелляционной инстанцией были оставлены без должного внимания. Кроме того, указанное обстоятельство не заявлялось Администрацией в качестве обоснования принятого отказа в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство.

В нарушение статьи 270 АПК РФ, которой установлены основания для отмены судом апелляционной инстанции решения суда первой инстанции, апелляционная инстанция, отменяя решение от 27.11.2019, не привела ни одного из указанных в части 1 статьи 270 АПК РФ основания.

Между тем решение суда первой инстанции отвечает требованиям статей 65, 71, 198 и 200 АПК РФ, что подтверждается содержанием принятого решения, в котором дана аргументированная оценка обстоятельствам дела и изложены мотивы его принятия.

С учетом установленного у апелляционного суда отсутствовали правовые основания для отмены решения суда первой инстанции, которое принято с учетом конкретных обстоятельств дела, соответствует нормам материального и процессуального права.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе оставить в силе одно из ранее принятых по делу решений или постановлений (пункт 5 части 1 статьи 287 АПК РФ).

На основании изложенного суд кассационной инстанции считает постановление суда апелляционной инстанции подлежащим отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 по делу N А52-3039/2019 отменить.

Решение Арбитражного суда Псковской области от 27.11.2019 по указанному делу оставить в силе.

Взыскать с администрации города Пскова (адрес: 180000, Псковская обл., г. Псков, ул. Некрасова, д. 22, ОГРН 1026000980246, ИНН 6027022362) в пользу общества с ограниченной ответственностью Сбытовое объединение "Псковнефтепродукт" (адрес: 180000, Псковская обл., г. Псков, Октябрьский пр., д. 4, ОГРН 1026000970049, ИНН 6027042337) 1500 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью Сбытовое объединение "Псковнефтепродукт" из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 16.06.2020 N 462892.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая Е.А. Аникина С.В. Соколова