Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 сентября 2020 г. N Ф07-8012/20 по делу N А56-107856/2019

10 сентября 2020 г.

Дело N А56-107856/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Соколовой С.В., судей Родина Ю.А., Савицкой И.Г.,

при участии от Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга Кязимова Р.В. (доверенность от 13.08.2020), от федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск" Разумова А.А. (доверенность от 18.05.2020 N 30),

рассмотрев 08.09.2020 в открытом судебном заседании кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Богдановой Марины Геннадьевны и федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.02.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2020 по делу N А56-107856/2019,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Богданова Марина Геннадьевна, ОГРНИП 315784700197460, обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга, адрес: 191014, Санкт-Петербург, ул. Рылеева, д. 7, лит. А, пом. 2-Н, 5-Н, 7-Н, 10-Н, ОГРН 1167847166882, ИНН 7801305857 (далее - Комитет), от 18.09.2019 по делу об административном правонарушении N 1631/2019, которым предприниматель привлечен к административной ответственности по статье 44 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 273-70) в виде взыскания 7000 руб. штрафа.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Ассоциация розничной торговли", адрес: 198095, Санкт-Петербург, наб. Обводного кан., д. 120, лит. Б, пом. 79 (1-Н), ОГРН 1079847075835, ИНН 7838394564 (далее - Общество), Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск", адрес: 196621, Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д. 20, ОГРН 1027809016234, ИНН 7822002853 (далее - Учреждение).

Решением суда первой инстанции от 11.02.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 20.05.2020, постановление Комитета изменено в части назначенного предпринимателю административного наказания, административный штраф в соответствии со статьей 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) заменен на предупреждение.

В кассационных жалобах предприниматель Богданова М.Г. и Учреждение, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просят отменить решение от 11.02.2020 и постановление от 20.05.2020, принять по делу новый судебный акт - о признании незаконным и отмене постановления Комитета от 18.09.2019 по делу об административном правонарушении N 1631/2019.

По мнению предпринимателя и Учреждения, деятельность Учреждения, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, по организации оказания посетителям Учреждения услуг питания является реализацией правомочия пользования земельным участком, а не распоряжения им; договорами, заключенными предпринимателем с Обществом и Обществом с Учреждением, не предусмотрена передача земельного участка, принадлежащего на праве постоянного (бессрочного) пользования Учреждению, во временное владение и (или) пользование Обществу или предпринимателю; действующим законодательством не предусмотрено включение в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО) тех из них, которые используются в границах земельных участков, закрепленных за юридическими лицами.

Поступившая в суд кассационной инстанции 16.07.2020 кассационная жалоба Учреждения содержала сообщение о его переименовании в федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск", в подтверждение чего к ней были приложены в копиях распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.02.2020 N 442-р, приказ Министерства культуры Российской Федерации от 09.04.2020 N 441, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц от 15.06.2020, устав Учреждения, утвержденный приказом Минкультуры России от 09.04.2020 N 441.

Информация об изменении наименования Учреждения принята судом кассационной инстанции в порядке, установленном частью 4 статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В отзыве на кассационную жалобу Комитет, считая решение от 11.02.2020 и постановление от 20.05.2020 законными и обоснованными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу предпринимателя Богдановой М.Г. - без удовлетворения.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.07.2020 судебное разбирательство в порядке, предусмотренном статьей 158 АПК РФ, отложено на 11.08.2020 на 14 ч 45 мин.

Определением от 28.07.2020 Арбитражный суд Северо-Западного округа отложил рассмотрение кассационной жалобы предпринимателя Богдановой М.Г. на 11.08.2020 для совместного рассмотрения с кассационной жалобой Учреждения.

Определением заместителя председателя Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.08.2020 ввиду нахождения в отпуске судьи Васильевой Е.С., ранее участвовавшей в рассмотрении кассационной жалобы предпринимателя Богдановой М.Г. по настоящему делу, в составе суда произведена замена судьи Васильевой Е.С. на судью Савицкую И.Г., рассмотрение кассационной жалобы начато сначала.

Определением суда кассационной инстанции от 11.08.2020 рассмотрение кассационных жалоб предпринимателя и Учреждения отложено на 08.09.2020.

В судебном заседании 08.09.2020 рассмотрение кассационных жалоб продолжено тем же составом суда.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель Комитета возражал против удовлетворения кассационных жалоб предпринимателя и Учреждения.

Общество, предприниматель Богданова М.Г., надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей для участия в нем не направили, поэтому кассационные жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, 17.08.2019 Комитет на основании своего приказа от 16.08.2019 N 8519-по провел обследование земельных участков, расположенных на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга, в ходе которого установил, что на не предназначенном для торговли земельном участке с кадастровым номером 78:42:0016201:2, расположенном по адресу: Садовая ул., д. 20, лит. А, индивидуальный предприниматель Богданова М.Г. осуществляла реализацию выпечки с использованием автоприцепа.

Указанный земельный участок принадлежит Учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, является частью Павловского парка, входящего в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль", который не включен в схему размещения НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, утвержденную распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 20.10.2017 N 5371-р (далее - Схема).

По факту выявленных нарушений Комитет 30.08.2019 составил в отношении предпринимателя протокол N 591/Ю/2019 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 44 Закона N 273-70.

Постановлением Комитета от 18.09.2019 по делу об административном правонарушении N 1631/2019 предприниматель Богданова М.Г. привлечена к административной ответственности по статье 44 Закона N 273-70, ей назначено административное наказание в виде взыскания 7000 руб. штрафа.

Не согласившись с данным постановлением, предприниматель Богданова М.Г. оспорила его в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций, признали наличие в действиях предпринимателя всех элементов состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 44 Закона N 273-70, сделали вывод об отсутствии нарушений процедуры привлечения индивидуального предпринимателя к административной ответственности, оснований для признания совершенного административного правонарушения малозначительным; при этом усмотрели основания для замены назначенного административного штрафа на предупреждение, изменили постановление Комитета в части назначенного Богдановой М.Г. административного наказания.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, приходит к следующим выводам.

Судами установлено, что земельный участок с кадастровым номером 78:42:16201:2 принадлежит Учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования (свидетельство о государственной регистрации права от 18.12.2012 N 78-АЖ 879106) и является частью территории Павловского парка, входящего в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль" на основании постановления Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 N 527 "О перечне объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в г. Санкт-Петербурге" (далее - Постановление N 527).

В рассматриваемый период в отношении названного земельного участка зарегистрировано право государственной собственности Санкт-Петербурга.

В настоящий период распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2020 N 442-р Учреждение передано в ведение Министерства культуры Российской Федерации. Функции и полномочия собственника имущества, переданного Учреждению, осуществляются Министерством культуры Российской Федерации и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Данный земельный участок, на котором расположен музей-заповедник, не включен в Схему.

В ходе проведения Комитетом проверки использования имущества Санкт-Петербурга установлено, что Учреждение и Общество 30.12.2016 заключили договор N 13, в соответствии с пунктом 1.1 которого Учреждение предоставляет Обществу право на организацию оказания на территории Павловского дворцово-паркового ансамбля в числе прочего услуг общественного питания, продажи готовой пищевой продукции (напитков, кондитерских и мучных изделий, кулинарной и молочной продукции, полуфабрикатов, орехов, семечек и др.).

Договор действовал до 31.12.2019 (пункт 1.2).

В соответствии с пунктом 3.2.1 данного договора Общество вправе обеспечивать оказание данных услуг собственными и (или) привлеченными силами, т.е. третьими лицами, а также с использованием как собственного, так и привлеченного оборудования и объектов.

На основании названного пункта договора Общество и предприниматель Богданова М.Г. 30.12.2018 заключили договор N 02-П/19 на оказание услуг общественного питания посетителям Учреждения.

Суды, сославшись на положения пункта 1 статьи 39.36, статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов" (далее - Правила N 772), сделали вывод о том, что размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляется исключительно на основании Схемы.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела суды двух инстанций констатировали, что, поскольку земельный участок, закрепленный за Учреждением на вещном праве, в Схему не включен, торговая деятельность на его территории является незаконной.

Между тем суд кассационной инстанции считает кассационные жалобы подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Статьей 44 Закона N 273-70 предусмотрена административная ответственность за реализацию товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли (на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, не включенных в схемы размещения НТО, утвержденные в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга, за исключением мест размещения НТО, размещенных до утверждения схем размещения в соответствии с адресной программой размещения временных (некапитальных) объектов потребительского рынка, адресной программой размещения объектов мелкорозничной торговли, используемых для реализации периодической печатной продукции, при наличии действующих договоров аренды таких мест.

Совершение данного административного правонарушения влечет предупреждение или наложение административного штрафа, размер которого для должностных лиц составляет от 5000 руб. до 15 000 руб.

При таком описании объективной стороны административного правонарушения правонарушением является не просто реализация товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли, а - с учетом обозначенной законодателем конкретики - на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга (или государственная собственность на которые не разграничена), не включенных в схемы размещения НТО.

Оценка объективных и субъективных признаков вмененного правонарушения обусловлена четкой взаимосвязью названных условий (подтверждение соответствующего статуса земельного участка и обязательность его включения в схему размещения НТО); именно при установлении их совместного наличия событие административного правонарушения будет доказано.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Как указано в пункте 1 статьи 39.36 ЗК РФ размещение НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения НТО в соответствии с Законом N 381-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, НТО, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

В силу части 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Правил N 772 включение объектов в схему размещения НТО осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Во исполнение названных положений федерального законодательства на территории Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга от 08.04.2015 N 165-27 "О размещении нестационарных торговых объектов" (далее - Закон N 165-27), постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 N 1045 определен Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена (далее - Порядок N 1045).

В силу статьи 1 Закона N 165-27 размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также на землях и земельных участках, находящихся на территории Санкт-Петербурга, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, осуществляется на основании Схемы и договора на размещение.

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка N 1045 в Схему подлежат включению торговые объекты, размещаемые на фактически свободных и не обремененных правами третьих лиц земельных участках.

В силу пункта 1.5 Порядка N 1045 не подлежат включению в Схему, а также подлежат исключению из Схемы путем внесения изменений в нее торговые объекты на территории зеленых насаждений общего пользования, за исключением объектов, используемых для реализации экскурсионных билетов, цветов, газетно-журнальной продукции, продукции религиозного содержания; объектов проката спортивного оборудования; торговых тележек, используемых для реализации кондитерских и выпечных изделий в упаковке изготовителя, мороженого, безалкогольных напитков; сезонных объектов для торговли игрушками, воздушными шариками, сувенирной продукцией в период сезонной торговли с 1 апреля по 1 ноября; сезонных объектов общественного питания (летних кафе) без реализации алкогольной продукции; на территории садов, парков, скверов - объектов культурного наследия, за исключением торговых тележек, используемых для сезонной реализации с 1 апреля по 1 ноября кондитерских и выпечных изделий в упаковке изготовителя, мороженого, безалкогольных напитков.

Таким образом, согласно пунктам 1.4, 1.5 Порядка N 1045, статьи 1 Закона N 165-27 торговые объекты, используемые в границах земельных участков, закрепленных за юридическими лицами (в том числе на праве постоянного бессрочного пользования), не подлежат включению в Схему. Иные выводы судов сопряжены с неправильным толкованием вышеназванных положений Земельного кодекса Российской Федерации, Закона N 381-ФЗ и Правил N 772 в совокупности с нормами регионального законодательства (Закона N 165-27, Порядка N 1045).

С учетом изложенного значимым обстоятельством для вменения субарендатору (индивидуальному предпринимателю) совершения правонарушения, как оно описано в статье 44 Закона N 273-70, является установление статуса земельного участка не просто как находящегося в государственной собственности, а с учетом вышепоименованных изъятий, влияющих на обязательность включения спорного земельного участка в Схему.

При рассмотрении дела суды установили, что в отношении земельных участков по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д. 20, лит. А и лит. Б (правый и левый берега р. Славянки), с кадастровыми номерами 78:42:16201:2 и 78:42:16202:7, являющихся частью территории Павловского парка и входящих в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль", зарегистрировано право государственной собственности Санкт-Петербурга.

На основании Постановления N 527 и свидетельств о государственной регистрации права от 18.12.2012 N 78-АЖ-879106 и 78-АЖ-879105 названные участки принадлежат Учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования.

При установленных судами обстоятельствах наличие у переданного Учреждению земельного участка означенного статуса не корреспондируется с понятием "свободного" участка не только относительно изъятий, указанных в статье 1 Закона N 165-27 и пункте 1.4 Порядка N 1045, но и в силу пункта 2 статьи 264 и абзаца 1 пункта 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающих согласие собственника на распоряжение недвижимым имуществом путем заключения на то соответствующего договора, т.е. соблюдения особого порядка размещения НТО путем согласования такой возможности с собственником.

Аналогичные требования установления порядка и размещения НТО исключительно собственником земельного участка (только относительно земель, находящихся в частной собственности) предусмотрены пунктом 7 статьи 10 Закона N 381-ФЗ.

Разработка Схемы для так называемых свободных и никому не переданных земель обусловлена необходимостью обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (части 1 - 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Негативные правовые последствия неисполнения конкретной публично-правовой обязанности должны быть точно определены законом. В данном случае речь идет о размещении НТО на участке, предоставленном на праве постоянного (бессрочного) пользования Учреждению, а не на свободном участке, который находится в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на который не разграничена. Иными словами, спорный участок не относится к участкам, размещение на которых НТО регламентируется Схемой. Размещение на таком участке НТО не является административным правонарушением, описанным статьей 44 Закона N 273-70. Иной вывод привел бы к расширительному толкованию названной нормы об административной ответственности, что в данном случае недопустимо.

Исходя из установленных судами обстоятельств дела и учитывая вышеприведенное, суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии в действиях предпринимателя события административного правонарушения, предусмотренного статьей 44 Закона N 273-70.

Суд кассационной инстанции считает, что довод Комитета, изложенный в отзыве на кассационную жалобу индивидуального предпринимателя, о заключении спорного договора с нарушением антимонопольного законодательства, не имеет отношения к настоящему спору, поскольку указанное нарушение не образует состава административного правонарушения по статье 44 Закона N 273-70.

Отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.

Так как суды в полной мере установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по нему решение и постановление и принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных индивидуальным предпринимателем Богдановой М.Г. требований.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.02.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2020 по делу N А56-107856/2019 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга от 18.09.2019 по делу об административном правонарушении N 1631/2019 о привлечении индивидуального предпринимателя Богдановой Марины Геннадьевны к административной ответственности по статье 44 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Председательствующий

С.В. Соколова

Судьи

С.В. Соколова Ю.А. Родин И.Г. Савицкая