Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 октября 2020 г. N Ф07-10148/20 по делу N А56-115729/2019

13 октября 2020 г.

Дело N А56-115729/2019

Судья Арбитражного суда Северо-Западного округа Соколова С.В.,

рассмотрев 13.10.2020 без вызова сторон кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Кентавр" и федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.03.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2020 по делу N А56-115729/2019,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Кентавр", адрес: 196621, Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д. 20, лит. А, пом. 3-Н, ОГРН 1137847500614, ИНН 7841494110 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга, адрес: 191014, Санкт-Петербург, ул. Рылеева, д. 7, лит. А, пом. 2-Н, 5-Н, 7-Н, 10-Н, ОГРН 1167847166882, ИНН 7801305857 (далее - Комитет), от 09.10.2019 по делу N 1671/2019 о привлечении к административной ответственности по статье 44 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 273-70) в виде 50 000 руб. административного штрафа.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск", адрес: 196621, Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д. 20, ОГРН 1027809016234, ИНН 7822002853 (далее - Учреждение).

Решением от 18.03.2020 суд первой инстанции изменил постановление Комитета в части назначенного Обществу наказания, заменив в порядке статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административный штраф предупреждением.

Постановлением от 02.07.2020 апелляционный суд оставил решение от 18.03.2020 без изменения.

В кассационных жалобах Общество и Учреждение, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просят отменить решение от 18.03.2020 и постановление от 02.07.2020, принять по делу новый судебный акт - о признании незаконным и отмене постановления Комитета от 09.10.2019 по делу по делу об административном правонарушении N 1671/2019.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2020 N 442-р, приказом Министерства культуры Российской Федерации от 09.04.2020 N 441 Учреждение переименовано в федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск"

Информация об изменении наименования Учреждения принята судом кассационной инстанции в порядке, установленном частью 4 статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В отзыве на кассационную жалобу Общества Комитет, считая решение от 18.03.2020 и постановление от 02.07.2020 законными и обоснованными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Отзыв на кассационную жалобу Учреждения не представлен.

Кассационные жалобы рассмотрены с учетом особенностей, установленных в статье 288.2 АПК РФ.

Учреждение заявило ходатайство о рассмотрении настоящего дела по общим правилам административного судопроизводства в связи с рассмотрением дела в таком порядке в судах первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с пунктом 44 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции" судебное решение по делу о привлечении к административной ответственности или по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц ста тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей и физических лиц - пяти тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Кассационные жалобы на такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, рассматриваются судом кассационной инстанции с учетом особенностей, установленных статьей 288.2 Кодекса, в силу части 4.1 статьи 206, части 5.1 статьи 211 АПК РФ, т.е. и в том случае, если дело, относящееся к перечню дел, подлежащих рассмотрению в порядке упрощенного производства (пункты 3, 4 части 1 статьи 227 Кодекса), не рассматривалось в порядке упрощенного производства в связи с применением положений части 5 статьи 227 АПК РФ.

Рассматривая вопрос о порядке рассмотрения кассационной жалобы по делам о привлечении к административной ответственности и по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, судам следует исходить из размера фактически назначенного наказания по конкретному делу, а не из размера санкции, установленной в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Применимая к рассматриваемому делу статья 44 Закона N 273-70 предусматривает в качестве административного наказания только предупреждение или административный штраф, размер которого для юридических лиц составляет от пятидесяти до двухсот тысяч рублей, оспариваемыми судебными актами Общество привлечено к административной ответственности в виде предупреждения.

В связи с вышеизложенным ходатайство Учреждения подлежит отклонению, а настоящее дело - рассмотрению с учетом особенностей, предусмотренных статье 288.2 АПК РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 288.2 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов проверена судьей кассационной инстанции единолично без вызова сторон.

Согласно части 3 статьи 288.2 АПК РФ основаниями для пересмотра в порядке кассационного производства решений и постановлений, принятых по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 17.08.2019 Комитет на основании своего приказа от 16.08.2019 N 8519-по провел обследование земельных участков в Пушкинском районе Санкт-Петербурга, в ходе которого установил, что на не предназначенном для торговли земельном участке с кадастровым номером 78:42:0016201:2 по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д. 20, лит. А, Общество осуществляло реализацию сувенирной продукции с нестационарных торговых объектов (далее - НТО) в виде деревянных тележек, что отражено в акте обследования земельного участка.

По факту выявленных нарушений Комитет 06.09.2019 составил в отношении Общества протокол N 613/Ю/2019 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 44 Закона N 273-70.

Постановлением Комитета от 09.10.2019 по делу об административном правонарушении N 1671/2019 Общество привлечено к административной ответственности по статье 44 Закона N 273-70, ему назначено административное наказание в виде взыскания 50 000 руб. штрафа.

Суды первой и апелляционной инстанций признали наличие в действиях Общества всех элементов состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 44 Закона N 273-70, при этом усмотрели основания для замены административного штрафа на предупреждение, изменили постановление Комитета в части назначенного Обществу административного наказания.

Судами установлено, что в отношении земельного участка зарегистрировано право государственной собственности Санкт-Петербурга, земельный участок принадлежит Учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования (свидетельство о государственной регистрации права от 18.12.2012 N 78-АЖ 879106), является частью Павловского парка, входящего в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль", который не включен в схему размещения НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, утвержденную распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 20.10.2017 N 5371-р (далее - Схема).

Общество осуществляло реализацию сувенирной продукции на территории земельного участка на основании договора с Учреждением от 30.12.2016 N 14, действовавшего до 31.12.2019 (пункт 1.2 договора).

Суды, руководствуясь пунктом 1 статьи 39.36, статьей 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), частями 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), Правилами включения НТО, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения НТО, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 (далее - Правила N 772), посчитали, что размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляется исключительно на основании Схемы.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела суды двух инстанций констатировали следующее: поскольку земельный участок, закрепленный за Учреждением на вещном праве, в Схему не включен, торговая деятельность на нем является незаконной.

Между тем суд кассационной инстанции считает кассационные жалобы подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Статьей 44 Закона N 273-70 предусмотрена административная ответственность за реализацию товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли (на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, не включенных в схемы размещения НТО, утвержденные в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга, за исключением мест размещения НТО, размещенных до утверждения схем размещения в соответствии с адресной программой размещения временных (некапитальных) объектов потребительского рынка, адресной программой размещения объектов мелкорозничной торговли, используемых для реализации периодической печатной продукции, при наличии действующих договоров аренды таких мест.

Таким образом, объективная сторона указанного правонарушения отвечает нескольким обязательным признакам: реализация товаров осуществлялась на земельном участке, находящемся в государственной собственности Санкт-Петербурга, земельный участок не включен в Схему.

С учетом изложенного значимым обстоятельством для вменения Обществу совершения правонарушения, как оно описано в статье 44 Закона N 273-70, является установление статуса земельного участка как находящегося в государственной собственности и обязательного для включения его в Схему.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случаях размещения НТО, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Как указано в пункте 1 статьи 39.36 ЗК РФ, размещение НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения НТО в соответствии с Законом N 381-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, НТО, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

В силу части 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Правил N 772 включение объектов в схему размещения НТО осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Во исполнение названных положений федерального законодательства принят Закон Санкт-Петербурга от 08.04.2015 N 165-27 "О размещении нестационарных торговых объектов" (далее - Закон N 165-27), постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 N 1045 определен Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена (далее - Порядок N 1045).

В силу статьи 1 Закона N 165-27 размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также на землях и земельных участках, находящихся на территории Санкт-Петербурга, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, осуществляется на основании Схемы и договора на размещение.

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка N 1045 в Схему подлежат включению торговые объекты, размещаемые на фактически свободных и не обремененных правами третьих лиц земельных участках.

В силу пункта 1.5 Порядка N 1045 не подлежат включению в Схему, а также подлежат исключению из Схемы путем внесения изменений в нее торговые объекты на территории зеленых насаждений общего пользования, за исключением объектов, используемых для реализации экскурсионных билетов, цветов, газетно-журнальной продукции, продукции религиозного содержания; объектов проката спортивного оборудования; торговых тележек, используемых для реализации кондитерских и выпечных изделий в упаковке изготовителя, мороженого, безалкогольных напитков; сезонных объектов для торговли игрушками, воздушными шариками, сувенирной продукцией в период сезонной торговли с 1 апреля по 1 ноября; сезонных объектов общественного питания (летних кафе) без реализации алкогольной продукции; на территории садов, парков, скверов - объектов культурного наследия, за исключением торговых тележек, используемых для сезонной реализации с 1 апреля по 1 ноября кондитерских и выпечных изделий в упаковке изготовителя, мороженого, безалкогольных напитков.

Таким образом, согласно пунктам 1.4, 1.5 Порядка N 1045, статьи 1 Закона N 165-27 торговые объекты, используемые в границах земельных участков, закрепленных за юридическими лицами (в том числе на праве постоянного бессрочного пользования), не подлежат включению в Схему. Иные выводы судов сопряжены с неправильным толкованием вышеназванных положений Земельного кодекса Российской Федерации, Закона N 381-ФЗ и Правил N 772 в совокупности с нормами регионального законодательства (Закона N 165-27, Порядка N 1045).

При рассмотрении дела суды установили, что в отношении земельных участков по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д. 20, лит. А и лит. Б (правый и левый берега р. Славянки), с кадастровыми номерами 78:42:16201:2 и 78:42:16202:7, являющихся частью территории Павловского парка и входящих в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль", зарегистрировано право государственной собственности Санкт-Петербурга.

На основании Постановления N 527 и свидетельств о государственной регистрации права от 18.12.2012 N 78-АЖ-879106 и 78-АЖ-879105 названные участки принадлежат Учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования.

При установленных судами обстоятельствах наличие у переданного Учреждению земельного участка означенного статуса не корреспондируется с понятием "свободного" участка не только относительно изъятий, указанных в статье 1 Закона N 165-27 и пункте 1.4 Порядка N 1045, но и в силу пункта 2 статьи 264 и абзаца первого пункта 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающих согласие собственника на распоряжение недвижимым имуществом путем заключения на то соответствующего договора, т.е. соблюдения особого порядка размещения НТО путем согласования такой возможности с собственником.

Аналогичные требования установления порядка и размещения НТО исключительно собственником земельного участка (только относительно земель, находящихся в частной собственности) предусмотрены пунктом 7 статьи 10 Закона N 381-ФЗ.

Разработка Схемы для никому не переданных земель обусловлена необходимостью обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (части 1 - 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Негативные правовые последствия неисполнения конкретной публично-правовой обязанности должны быть точно определены законом. В данном случае речь идет о размещении НТО на участке, предоставленном на праве постоянного (бессрочного) пользования Учреждению, а не на свободном участке, который находится в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на который не разграничена. Иными словами, спорный участок не относится к участкам, размещение на которых НТО регламентируется Схемой. Размещение на таком участке НТО не является административным правонарушением, предусмотренным статьей 44 Закона N 273-70. Иной вывод привел бы к расширительному толкованию названной нормы об административной ответственности, что в данном случае недопустимо.

Исходя из установленных судами обстоятельств дела и учитывая вышеприведенное, суд кассационной инстанции не находит в действиях Общества события административного правонарушения, предусмотренного статьей 44 Закона N 273-70.

Суд кассационной инстанции считает, что довод Комитета о заключении договора от 30.12.2016 N 14 с нарушением антимонопольного законодательства не имеет отношения к настоящему спору, поскольку указанное нарушение не образует состава административного правонарушения по статье 44 Закона N 273-70.

Отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.

Так как суды в полной мере установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по нему решение и постановление и принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных Обществом требований.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 3 статьи 288.2 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.03.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2020 по делу N А56-115729/2019 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга от 09.10.2019 по делу об административном правонарушении N 1671/2019 о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Кентавр" к административной ответственности по статье 44 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Судья

С.В. Соколова