Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 октября 2020 г. N Ф07-6964/20 по делу N А56-107861/2019

15 октября 2020 г.

Дело N А56-107861/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Аникиной Е.А., Кудина А.Г.,

при участии от Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга Кязимова Р.В. (доверенность от 13.08.2020 N 01-32-43/20-0-0),

рассмотрев 14.10.2020 в открытом судебном заседании кассационные жалобы федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск" и индивидуального предпринимателя Павлова Геннадия Юрьевича на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.03.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2020 по делу N А56-107861/2019,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Павлов Геннадий Юрьевич (ОГРНИП 311784706000430, место жительства: Санкт-Петербург, г. Павловск) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга, адрес: 191014, Санкт-Петербург, ул. Рылеева, д. 7, лит. А, пом. 2-Н,5-Н,7-Н,10-Н, ОГРН 1167847166882, ИНН 7801305857 (далее - Комитет), от 18.09.2019 по делу N 1630/2019 о привлечении к административной ответственности по статье 44 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 273-70), в виде 7 000 руб. штрафа.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск", адрес: 196621, Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д. 20, ОГРН 1027809016234, ИНН 7822002853 (далее - Учреждение, ГМЗ "Павловск", Музей) и общество с ограниченной ответственностью "Ассоциация розничной торговли", адрес: 198095, Санкт-Петербург, наб. Обводного канала, д.120, лит. Б.,пом. 7 (далее - ООО "АРТ").

Решением суда от 07.03.2020, Предпринимателю отказано в удовлетворении заявления.

Постановлением апелляционной инстанции от 06.07.2020, решение суда от 07.03.2020 отменено. Суд изменил оспариваемое постановление Комитета от 18.09.2019 по делу N 1630/2019 в части назначенного Предпринимателю административного наказания путем замены административного штрафа на предупреждение.

В кассационных жалобах Музей и Предприниматель, выступая в одном интересе, просят признать незаконным оспариваемое постановление Комитета в целом в связи с неправильным применением судами норм материального права и несоответствием выводов, изложенных в судебных актах, фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Учреждение указывает на ошибочное применение судами положений статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ, Земельный кодекс), статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 N 1045 и настаивает на том, что действующее законодательство не предусматривает включение в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Схема размещения НТО) таких объектов, которые используются в границах земельных участков, закрепленных за юридическими лицами; притом, что Музей, заключая договора аренды, действовал в рамках своей уставной деятельности.

Музей поясняет, что нестационарный торговый объект (НТО) правомерно используется Предпринимателем на основании договора с ООО "АРТ", у которого, в свою очередь, заключен договор с Музеем на размещение нестационарного оборудования, предназначенного для оказания услуг питания, на территории земельного участка, предоставленного Учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В судебном заседании информация о переименовании Музея в федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск" принята судом кассационной инстанции в порядке, установленном частью 4 статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Представители Предпринимателя, ООО "АРТ" и Музея, надлежащим образом извещенных о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 АПК РФ.

Представитель Комитета в судебном заседании против удовлетворения жалобы возражал.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, земельный участок по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, ул. Садовая, д. 20, лит. А (правый берег реки Славянки), кадастровый номер 78:42:16201:2, принадлежит Музею-заповеднику на праве постоянного (бессрочного) пользования (свидетельство о государственной регистрации права от 18.12.2012 N 78-АЖ 879106) и является частью территории Павловского парка, входящего в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль" на основании постановления Правительства РФ от 10.07.2001 N 527 "О перечне объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в г. Санкт-Петербурге".

В спорный период в отношении названного земельного участка зарегистрировано право государственной собственности Санкт-Петербурга.

В настоящий период Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2020 N 442-р музей-заповедник передан в ведение Министерства культуры Российской Федерации. Функции и полномочия собственника имущества, переданного музею-заповеднику, осуществляются Министерством культуры Российской Федерации и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с планом проведения проверок фактического использования имущества Санкт-Петербурга государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями Санкт-Петербурга на 2019 год и на основании приказа Комитета 16.08.2019 N 8519-по сотрудниками контролирующего органа 17.08.2019 проведена плановая проверка фактического использования имущества Музея.

В ходе проведения означенной проверки, установлено, что между Музеем и ООО "АРТ" 30.12.2016 заключен договор N 13 (сроком действия до 31.12.2019), согласно которому Музей предоставляет арендатору право на организацию оказания комплекса услуг на территории дворцово-паркового ансамбля, куда помимо прочего входит оказание услуг общественного питания, продажа готовой пищевой продукции (напитков, кондитерских и мучных изделий, кулинарной и молочной продукции, полуфабрикатов, орехов, семечек и иной пищевой продукции).

В соответствии с пунктом 3.2.1 договора ООО "АРТ" вправе обеспечивать оказание вышеназванных услуг собственными и (или) привлеченными силами, т.е. третьими лицами, а также с использованием как собственного, так и привлеченного оборудования и объектов.

На основании пункта 3.2.1 договора ООО "АРТ" заключило 30.12.2018 с ИП Павловым Г.Ю. договор N 09-П/19 для оказания услуг по реализации мороженого, кукурузы, выпечки, горячих и холодных безалкогольных напитков для посетителей Музея.

В ходе проверочных мероприятий 17.08.2019 контролирующим органом установлено, что Предприниматель осуществляет реализацию товаров (мороженого, хот-догов) из нестационарного торгового объекта (НТО) сезонной торговли (торговой деревянной тележки с зеленым навесом и холодильника по продаже мороженного "Caravell") в месте, не предназначенном для осуществления торговли, а именно, на земельном участке с кадастровым номером 78:42:0016201:2, севернее здания по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, ул. Садовая, д. 20, лит. А, не включенному в Схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденную распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 20.10.2017 N 5371-р (далее - Схема размещения).

Указанные обстоятельства зафиксированы в акте обследования земельного участка от 17.08.2019 (с фотофиксацией нарушения).

На основании протокола изъятия вещей и документов от 17.08.2019 03ПИ N 001151 предмет правонарушения (торговая деревянная тележка с зеленым навесом и холодильник по продаже мороженного "Caravell") у Предпринимателя изъяты.

Комитетом 03.09.2019 в отношении Предпринимателя составлен протокол N 597/Ю/2019 об административном правонарушении о наличии в его действиях признаков административного правонарушениям, ответственность за которое предусмотрена статьей 44 Закона N 273-70.

Постановлением Комитета от 18.09.2019 по делу N 1630/2019 ИП Павлов Г.Ю. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 44 Закона N 273-70; ему назначено административное наказание в виде 7 000 руб. штрафа. Изъятое по протоколу от 17.08.2019 торговое имущество возвращено его владельцу.

Не согласившись с означенным постановлением, Предприниматель обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и счел доказанными Комитетом события и состава вмененного Предпринимателю административного правонарушения по статье 44 Закона N 273-70.

Суд, сославшись на положения пункта 1 статьи 39.36, статью 39,33 Земельного кодекса, части 1-3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, постановление Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов" (далее - Правила включения НТО) пришел к выводу, что, размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляется исключительно на основании Схемы размещения НТО. Применительно к данному спору, суд указал, что, поскольку земельные участки, закрепленные на вещном праве за государственным учреждением (Музеем), в схему размещения НТО не включены, торговая деятельность на их территории является незаконной.

Суд не установил существенных нарушений в рамках административной процедуры, а равно оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным, а назначенным административным органом штраф счел соответствующим целям административного наказания.

Апелляционный суд, повторно рассмотрев дело, согласился с выводами суда первой инстанции по существу спора. Однако констатировал основание для применения в данном случае положений статей 3.4 и 4.1.1 КоАП РФ путем замены назначенного Предпринимателю административного штрафа на предупреждение, в связи с чем отменил решение суда первой инстанции.

Изучив материалы дела и доводы жалоб Музея и Предпринимателя, суд кассационной инстанции находит их обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Статьей 44 Закона N 273-70 предусмотрена административная ответственность за реализацию товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли (на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, не включенных в схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденные в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга), за исключением мест размещения нестационарных торговых объектов, размещенных до утверждения схем размещения в соответствии с адресной программой размещения временных (некапитальных) объектов потребительского рынка, адресной программой размещения объектов мелкорозничной торговли, используемых для реализации периодической печатной продукции, при наличии действующих договоров аренды таких мест.

При таком описании события, правонарушением является не просто реализация товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли, а с учетом обозначенной законодателем конкретики - на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга (или государственная собственность на которые не разграничена) не включенных в схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Оценка объективных и субъективных признаков вмененного правонарушения обусловлена четкой взаимосвязью названных условий (подтверждение соответствующего статуса земельного участка и обязательность его включения в Схему размещения НТО); именно при их обоюдном установлении событие правонарушения будет доказано.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 39.36 ЗК РФ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом N 381-ФЗ.

В соответствии с частями 1 - 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, в соответствии с пунктом 2 которых включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Во исполнение названных положений федерального законодательства, на территории Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга от 08.04.2015 N 165-27 "О размещении нестационарных торговых объектов" (далее - Закон СПб N 165-27) и утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 N 1045; далее - Порядок N 1045).

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка N 1045 в схему размещения подлежат включению торговые объекты, размещаемые на фактически свободных и не обремененных правами третьих лиц земельных участках.

В силу пункта 1.5 названного Порядка, не подлежат включению в схему размещения, а также подлежат исключению из схемы размещения путем внесения изменений в нее торговые объекты, на территории зеленых насаждений общего пользования, за исключением объектов, используемых для реализации экскурсионных билетов, цветов, газетно-журнальной продукции, продукции религиозного содержания; объектов проката спортивного оборудования; торговых тележек, используемых для реализации кондитерских и выпечных изделий в упаковке изготовителя, мороженого, безалкогольных напитков; сезонных объектов для торговли игрушками, воздушными шариками, сувенирной продукцией в период сезонной торговли с 1 апреля по 1 ноября; сезонных объектов общественного питания (летних кафе) без реализации алкогольной продукции; на территории садов, парков, скверов - объектов культурного наследия, за исключением торговых тележек, используемых для сезонной реализации с 1 апреля по 1 ноября кондитерских и выпечных изделий в упаковке изготовителя, мороженого, безалкогольных напитков.

При этом в статье 1 Закона СПб N 165-27 (применительно к установлению обязанности размещать НТО на спорных землях на основании Схемы размещения НТО), также содержится следующая оговорка: за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Таким образом, в силу положений пунктов 1.4, 1.5 Порядка, статьи 1 Закона СПб N 165-27 торговые объекты, используемые в границах земельных участков, закрепленных за юридическими лицами (в том числе, на праве постоянного бессрочного пользования) не подлежат включению в схему размещения НТО. Иные выводы судов сопряжены с неправильным толкованием вышеназванных положений Земельного кодекса, Закона N 381-ФЗ и Правил N 772, в совокупности с нормами регионального законодательства (Закона СПб N 165-27, Порядка N 1045).

С учетом изложенного, значимым обстоятельством для вменения Предпринимателю совершения правонарушения как оно описано в статье 44 Закона N 273-70, является установление "статуса" земельного участка не просто как находящегося в государственной собственности, а с учетом выше поименованных изъятий, влияющих на обязательность включения спорного земельного участка в Схему размещения НТО.

При рассмотрении настоящего спора суды двух инстанций удостоверились в следующем.

В отношении земельных участков по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, ул. Садовая, д. 20, лит. А и лит. Б. (правый и левый берега реки Славянки), кадастровые номера 78:42:16201:2 и 78:42:16202:7 (являющихся частью территории Павловского парка и входящих в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль"), зарегистрировано право государственной собственности Санкт-Петербурга.

На основании постановления Правительства РФ от 10.07.2001 N 527 "О перечне объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в г. Санкт-Петербурге" и свидетельств о государственной регистрации права от 18.12.2012 N 78-АЖ 879106 и N78-АЖ-879105) названные участки принадлежат Музею на праве постоянного (бессрочного) пользования.

При установленных судами обстоятельствах, наличие у переданного Музею земельного участка означенного статуса не корреспондируется с понятием "свободного" участка, не только относительно изъятий указанных в статье 1 Закона СПб N 165-27 и пункте 1.4 Порядка N 1045, но и в силу пункта 2 статьи 264 и абзаца 1 пункта 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), предусматривающих согласие собственника на распоряжение недвижимым имуществом путем заключения на то соответствующего договора, т.е. соблюдения особого порядка размещения НТО путем согласования такой возможности с собственником.

Аналогичные требования установления порядка и размещения НТО исключительно собственником земельного участка (только относительно земель находящихся в частной собственности) предусмотрены пунктом 7 статьи 10 Закона N 381-ФЗ.

В рассматриваемом случае, правомерность размещения спорного НТО на землях переданных Музею на праве постоянного (бессрочного) пользования (с учетом разрешенного использования "для историко-культурных целей" и пункта 2.1. Устава ГМЗ "Павловск", утвержденного распоряжением Комитета по управлению городским имуществом от 27.10.2011 N 2665-рз) зависит именно от волеизъявления собственника земельного участка, а не от включения в Схему размещения, утвержденную распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 20.10.2017 N 5371-р для размещения НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, а именно: "Торговые объекты, обеспечивающие проведение ярмарок" (согласно приложению N 1) и "Прочие торговые объекты" (согласно приложению N 2), т.е. для всех "свободных" земель, находящихся в государственной собственности на территории Санкт-Петербурга.

Разработка такой Схемы для так называемых "свободных" и никому не переданных" земель обусловлена необходимостью обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (части 1 - 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Данный вывод корреспондируется с правами и обязанностями Музея, определенными собственником (в настоящий период - Министерством культуры Российской Федерации и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом) в Уставе Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск", утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 09.04.2020 N 44.

При изложенных обстоятельствах и доказательствах, установив, что спорный земельный участок предоставлен Музею в бессрочное пользование (при том, что требования Закона СПб N 165-27 и Правил N 1045 распространяются исключительно на "свободные" земли), вывод судов о наличии в действиях Общества события административного правонарушения ответственность за которое предусмотрена статьей 44 Закона N 273-70, (за размещение НТО на земельном участке, не включенном в Схему размещения), неправомерен.

Отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, и основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 211 АПК РФ; пункт 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Ссылка апелляционного суда на вступившее в законную силу решение суда от 08.01.2020 по делу N А56-103097/2019 (как на установление фактических обстоятельств, имеющих значение при разрешении настоящего спора) ошибочна, поскольку в рамках указанного дела судом применительно к заявленному предмету спора устанавливалось право Музея истребовать изъятое в ходе проверки торговое оборудование и только.

По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств; фактическая сторона дела установлена судами с должной полнотой при неправильном применении норм материального права.

В силу части 1 статьи 288 АПК РФ основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

С учетом изложенного, исходя из доводов приведенных в кассационных жалобах, учитывая, что суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции по факту и по праву, изменив оспариваемое постановление о привлечении Предпринимателя к административной в части назначения административной ответственности, заменив штраф на предупреждение, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда в силу части 2 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.03.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2020 по делу N А56-107861/2019 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга от 18.09.2019 по делу N 1630/2019 о привлечении индивидуального предпринимателя Павлова Геннадия Юрьевича к административной ответственности по статье 44 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян Е.А. Аникина А.Г. Кудин