Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 ноября 2020 г. N Ф07-9154/20 по делу N А56-116669/2019

11 ноября 2020 г.

Дело N А56-116669/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Газпром инвестгазификация" Зимина А.Н. (доверенность от 13.08.2020 N 213-2020),

рассмотрев 11.11.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.02.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2020 по делу N А56-116669/2019,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Газпром инвестгазификация", адрес: 190000, Санкт-Петербург, ул. Галерная, 20-22, лит. А, ОГРН 1027804855935, ИНН 7810170130 (далее - ООО "Газпром Инвестгазификация", Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, г. Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление) от 27.09.2019 по делу об административном правонарушении N 078/04/19.5-1101/2019 о привлечении Общества к административной ответственности на основании части 7.2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде 300 000 руб. штрафа.

Решением суда от 10.02.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 28.05.2020, оспариваемое постановление УФАС от 27.09.2019 по делу N 078/04/19.5-1101/2019 признано незаконным.

В кассационной жалобе УФАС просит отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение ими обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела. Податель жалобы не согласен с выводом апелляционного суда об отсутствии в действиях Общества состава вменяемого правонарушения и настаивает на неисполнении Обществом в установленный срок законного предписания антимонопольного органа, что образует событие административного правонарушения, квалифицируемого по части 7.2 статьи 19.5 КоАП РФ.

Представители Управления, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель Общества возражал против удовлетворения кассационной жалобы по основаниям приведенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, УФАС по результатам рассмотрения жалобы общества с ограниченной ответственностью (ООО) "ТехГазМонтаж" вынесло решение от 15.11.2018 о признании в действиях ООО "Газпром Инвестгазификация" (заказчик) при организации при проведении открытого запроса предложений в электронной форме N 174927 на право заключения договора по номенклатурной группе "Работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту" (извещение N 31807106775) нарушение пункта 1 части 1, части 5.1, статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

На основании указанного решения Управление выдало обязательное для исполнения предписание от 15.11.2018, которым заказчику (Обществу) предписано в срок до 07.12.2018 совершить действия, направленные на устранение выявленных нарушений по открытому запросу предложений в электронной форме N 174927 с вышеуказанным предметом, путем аннулирования процедуры закупки с отменой всех юридически значимых документов, составленных в ходе проведения закупки; об исполнении настоящего предписания сообщить в антимонопольный орган до 07.12.2018 с приложением подтверждающих документов (пункт 2).

Указанное решение и предписание были обжалованы Обществом в судебном порядке. Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.03.2019 по делу N А56-150630/2018 производство по делу прекращено в связи с отказом Общества от заявленных требований.

Кроме того, Обществом в адрес УФАС направлено письмо от 04.12.2018 N 7-2018 (вх. N 31322-ЭП/18 от 06.12.2018) информирующее о том, что по состоянию на 04.12.2018 предписание не исполнено. Общество запросило дополнительные разъяснения о порядке исполнения предписания и заявило ходатайство о переносе сроков исполнения предписания на 7 дней. Дополнительным письмом от 10.12.2018 N 11-2018 (вх. N 34017-ЭП/18 от 27.12.2018) заказчик сообщил, что по состоянию на сегодняшний день предписание находится в стадии исполнения, а также повторил просьбу о переносе срока исполнения предписания.

Поскольку указанные в предписании действия не были исполнены в установленный предписанием срок (до 07.12.2018), сочтя, что бездействие Общества по исполнению предписания содержит признаки правонарушения по части 7.2 статьи 19.5 КоАП РФ, Управлением в отношении Общества возбуждено дело об административном правонарушении согласно означенной квалификации, составлен протокол об административном правонарушении от 25.09.2019 N 02/31220/19.

Постановлением УФАС от 27.09.2019 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 7.2 статьи 19.5 КоАП РФ ему назначено административное наказание в виде 300 000 руб. штрафа.

Не согласившись с означенным постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, проверил значимые контрольные (проверочные) и административные полномочия УФАС, установил обстоятельства дела. Констатировав обязанность Общества по выполнению требований оспариваемого предписания, суд счел доказанным событие и состав вменяемого ему правонарушения.

Однако суд, со ссылкой на положения части 1 статьи 4.5, части 1 и 2 статьи 48, пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, с учетом принятых Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 15.01.2019 N 3-П и Определения от 26.03.2019 N 823-О Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Любинский молочно-консервный комбинат" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 4.5 и частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, признал незаконным постановление УФАС в связи с пропуском срока давности привлечения к административной ответственности по части 7.2 статьи 19.5 КоАП РФ. Суд счел такой срок равным двум месяцам.

Апелляционный суд при повторном рассмотрении дела, оценив предпринятые Обществом меры по исполнению предписания, как необходимые и достаточные счел, что вина, как необходимый элемент состава административного правонарушения по части 7.2 статьи 19.5 КоАП РФ в действиях Общества отсутствует. Кроме того, суд также согласился с пропуском УФАС двухмесячного срока для привлечения Общества к административной ответственности по части 7.2 статьи 19.5 КоАП РФ.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (часть 1).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 51 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность (часть 2 статьи 51 Закона N 135-ФЗ).

Объективную сторону правонарушения, ответственность за которое установлена частью 7.2. статьи 19.5 КоАП РФ, образует бездействие, выразившееся в невыполнении в установленный срок законного решения или предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, либо его территориального органа об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Главой 9 "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства" (статьи 39 - 52) Закона N 135-ФЗ установлена специальная процедура возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, которая конкретизирована Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339.

Выдача предписания ответчику по делу о нарушении антимонопольного законодательства предусмотрена статьей 50 Закона N 135-ФЗ, а положения статей 51 и 52 названного Закона регламентируют порядок исполнения и обжалования такого предписания.

Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушения процедуры торгов и порядка заключения договоров установлен статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ.

Процедура рассмотрения жалоб в порядке статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ не предусматривает возбуждение и рассмотрение антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства. Статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен самостоятельный ускоренный порядок рассмотрения жалоб, который существенно отличается от процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, соответственно, положения главы 9 указанного Закона не могут быть применены к процедуре, установленной названной статьей.

Так, выдача предписания по результатам рассмотрения жалоб в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, регламентирована частью 20 указанной нормы, согласно которой комиссия антимонопольного органа по результатам рассмотрения жалобы на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 названного Закона. В свою очередь, пункт 3.1 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ содержит перечень действий, которые могут быть указаны в предписании в качестве устранения последствий нарушений, выявленных по процедуре статьи 18.1 названного Закона.

В соответствии с частью 23 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

При этом в статье 18.1 Закона N 135-ФЗ отсутствует указание на приостановление исполнения предписания в случае его обжалования в судебном порядке. Следовательно, исполнение предписания, выданного на основании части 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, может быть приостановлено лишь в случае принятия судом соответствующих обеспечительных мер.

Вместе с тем определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.12.2018 по делу N А56-150630/2018 в удовлетворении ходатайства Общества о приостановлении исполнения действия предписания УФАС от 15.11.2018 отказано.

Следовательно, вопреки доводам Общества, ему надлежало исполнить предписание в указанный в нем срок, то есть до 07.12.2018.

При исследовании вопроса совокупности оснований для привлечения Общества к административной ответственности, суды двух инстанций дали различную оценку наличию вины во вменяемом Обществу нарушении.

Как указано в пункте 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судами двух инстанций установлено, что в силу объективных причин у ООО "Газпром инвестгазификация" отпала потребность в осуществлении спорной закупки, в связи с чем Общество (как заказчик) 27.03.2019 отказалось от проведения открытого запроса предложений N 174927 посредством размещения 27.03.2019 на официальном сайте извещения об отказе в проведении закупки N 31807106775.

При этом, Общество информировало Управление о возникших обстоятельствах, исключающих продолжение процедуры закупки и исполнение предписания УФАС от 15.11.2018.

Апелляционный суд, оценив действия Общества в принятии мер по исполнению предписания УФАС от 15.11.2018, приняв во внимание отсутствие потребности в проведении дальнейших закупочных процедур, пришел к выводу об отсутствии вины во вменяемом Обществу нарушении, что исключает возможность его привлечения к административной ответственности.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права к установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ). При этом арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Суд округа обращает внимание на ошибочность вывода судов о пропуске УФАС срока давности привлечения Общества к административной ответственности, поскольку срок давности привлечения к административной ответственности по части 7.2 статьи 19.5 КоАП РФ составляет один год.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, если иное не предусмотрено данной нормой, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении эти сроки, предусмотренные частью настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).

При этом, как прямо указано в части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, за нарушения законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 указанного Кодекса) постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Вменяемое административное правонарушение совершено Обществом 07.12.2018, постановление о привлечении Общества к административной ответственности на основании части 7.2 статьи 19.5 КоАП РФ вынесено Управлением 27.09.2019, то есть в пределах установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срока.

Все установленные апелляционным судом обстоятельства являются необходимой и достаточной фактической основой для признания оспариваемого постановления Управления незаконным (с учетом требований статей 1.5, 1.6, 2.1 КоАП РФ).

С учетом вывода апелляционного суда об отсутствии в действиях Общества вины во вменяемом ему административном правонарушении указанный вывод второй инстанции не привел к принятию неправильного судебного акта.

В связи с изложенным, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.02.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2020 по делу N А56-116669/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян А.Г. Кудин И.Г. Савицкая