Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 ноября 2020 г. N Ф07-11098/20 по делу N А66-18414/2019

17 ноября 2020 г.

Дело N А66-18414/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Аникиной Е.А., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г.,

при участии от индивидуального предпринимателя Сеткиной Светланы Александровны Лебедева М.С. (доверенность от 27.07.2020),

рассмотрев 16.11.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Сеткиной Светланы Александровны на решение Арбитражного суда Тверской области от 13.03.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2020 по делу N А66-18414/2019,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Сеткина Светлана Александровна, адрес: 171422, Тверская обл., Рамешковский р-н, с. Кушалино, Колхозная ул., д. 39, кв. 2, ОГРНИП 315695200022670, ИНН 693600468872 (далее - Предприниматель, Сеткина С.А.), обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области, адрес: 170008, г. Тверь, Озерная ул., д. 9, ОГРН 1086952003247, ИНН 6950076658 (далее - Управление), от 13.09.2019 N 04-20/224.

Определением суда от 23.01.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Спировского района Тверской области и администрация Пеньковского сельского поселения Спировского района Тверской области (далее - Администрация района и Администрация поселения, соответственно).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 13.03.2020, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2020, Предпринимателю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не соглашаясь с принятыми судебными актами, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, Предприниматель обратилась в Арбитражный суд Северо-Западного округа с кассационной жалобой, в которой просит указанные судебные акты отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления.

В обоснование заявленных доводов податель жалобы указывает, что на момент проведения проверки, составления акты и выдачи предписания арендатором спорных земельных участков не являлась. По мнению подателя жалобы, суды не исследовали вопрос о том, какими нормами права предусмотрена обязанность Предпринимателя проводить очистку земельных участков от порубочных остатков до завершения всего комплекса подготовительных и непосредственных работ по расчистке земельных участков, предусмотренных проектной документацией о проведении культурной мелиорации. Сеткина С.А. указывает, что при вынесении обжалуемых судебных актов судами принято решение о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, а именно гражданина Дядюка В.Н, который являлся правообладателем спорных участков на момент проведения проверки.

В судебном заседании представитель Предпринимателя поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Управление и третьи лица, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в том числе путем публичного извещения на официальном сайте суда в сети Интернет, явки своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании приказа Управления от 12.08.2019 N 1356-ПР государственным инспектором отдела земельного надзора проведена внеплановая выездная проверка в отношении Предпринимателя на земельных участках сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 69:31:0000008:1584, 69:31:0000008:1572, 69:31:0000008:1587, 69:31:0000008:1571 и 69:31:0000008:1569. В результате проверки выявлены нарушения требований статей 13 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), выразившиеся в загрязнении проверяемых участков порубочными остатками (стволы деревьев, пни и кряжи, сучья и листья) и складировании штабелей древесины.

Указанные обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 13.09.2019 N 04-20/330 и послужили основанием для вынесения Управлением предписания от 13.09.2019 N 04-20/224, в соответствии с которым Предпринимателю надлежало "устранить указанное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке в срок до 01 июня 2020 года". Предпринимателю также рекомендовано осуществить на вышеперечисленных участках мероприятия по защите земель от загрязнения, а также других процессов и иного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, и мероприятия на основании программы агротехнических и агрохимических мероприятий по защите и вовлечению земель в сельскохозяйственный оборот, разработанной по данным агрохимического исследования почв, проводимого испытательным центром, аккредитованным в национальном органе Российской Федерации по аккредитации.

Предприниматель, полагая неправомерными действия проверяющих и не согласившись с предписанием, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований, указав на наличие у Управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого предписания.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что судебные акты подлежат отмене на основании следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;

В силу пункта 3 статьи 71 ЗК РФ предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность. При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей, установленных вышеуказанным Кодексом (пункт 4 статьи 71 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Как следует из материалов дела, установлено судами и не оспаривается сторонами, в период с 24.03.2016 по 27.06.2019 земельные участки находились в пользовании у Предпринимателя на основании договоров аренды находящихся в государственной собственности земельных участков от 05.10.2016 N 6 и от 03.12.2015 N 11. Согласно копии оформленной в 2018 году проектной документации о проведении культурной мелиорации на 8 участках земель сельскохозяйственного назначения и экспертным заключениям, по состоянию на 19.11.2018 загрязнения на спорных земельных участках отсутствовали. Земли находились в состоянии залесненности, длительное время не использовались в сельскохозяйственном обороте и являлись не пригодными для ведения сельского хозяйства без проведения комплекса культуротехнических работ. В период пользования земельными участками Предпринимателем, а именно 12.11.2018 последний заключил договор на проведение работ по расчистке земель сельскохозяйственного назначения от древесно-кустарниковой растительности, мелколесья и деревьев не входящих в лесной фонд.

Оценив вышеперечисленные доказательства, суды первой и апелляционной инстанций поддержали предположение Управления о том, что выявленные в ходе проверки загрязнения участков образовались в результате исполнения работ в объемах, согласованных сторонами договора от 12.11.2018. С учетом пункта 3 статьи 76 ЗК РФ, поскольку указанные работы производились в период пользования Предпринимателем спорными участками, суды посчитали обоснованным выдачу Сеткиной С.А. оспариваемого предписания.

Меж тем, судами первой и апелляционной инстанций не учтено следующее.

По смыслу пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Таким образом, предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, обладало реальной возможностью совершить комплекс необходимых действий в установленные сроки в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Поддерживая позицию Управления, суды первой и апелляционной инстанций исходили из пункта 3 статьи 76 ЗК РФ, в силу которой приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи и прочем осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях.

Из анализа данной нормы права следует, что ее применение осуществляется с целью возмещения вреда, причиненного лишь в результате совершения земельных правонарушений. Таким образом, существенное значение в указанном механизме возмещения вреда приобретает установление причинной связи между действиями или бездействием причинителя вреда и наступившими последствиями, то есть для принятия обоснованного судебного решения необходимы весомые доказательства этой связи и наличия правонарушения.

Однако, как усматривается из материалов настоящего дела, установлено судами и не отрицается сторонами, предметом договора от 12.11.2018 являлось проведение работ по расчистке земель сельскохозяйственного назначения от древесно-кустарниковой растительности, мелколесья и деревьев не входящих в лесной фонд. Указанный договор заключен Предпринимателем в целях реализации этапов, обусловленных проектной документацией по расчистке земельных участков. Суд первой инстанции указал, что договор от 12.11.2018 был расторгнут 23.06.2019 по обоюдному согласию сторон и земельные участки возвращены Предпринимателю. Работы по договору выполнены надлежащего качества в объеме 25 га на сумму 500 000 руб. (размер уплаченного при заключении аванса).

Согласно пункту 2 статьи 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями.

В силу пункта 1 статьи 13 ЗК РФ представляет собой деятельность указанных в данной норме субъектов, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

Исходя из приведенных выше положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13, статьи 42 ЗК РФ, в целях охраны земель обязанность по недопущению загрязнения, зарастания сельскохозяйственных угодий сорными растениями, деревьями и кустарниками путем проведения соответствующих мероприятий по защите и охране земель возложена на арендаторов земельных участков.

В рассматриваемом случае судами установлено и материалами дела подтверждается, что на момент проведения Управлением проверки и выдачи 13.09.2019 оспариваемого предписания права и обязанности по договорам аренды спорных земельных участков, находящихся в государственной собственности, Предприниматель передал Дядюку В.Н. в соответствии с соответствующими договорами от 27.06.2019 (т.д.1, л. 139-143, т.д. 2 л.38-42), о чем своевременно уведомил Администрацию (т.д. 1, л. 138, т.д. 2, л.37). Права вышеназванного гражданина на указанные объекты были зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости (т.д. 1, л. 99,102, 105, 109, 112, 115, 118, 121 и 124).

С учетом изложенного оспариваемое предписание Управления, выданное лицу, не являющемуся арендатором земельных участков, без установления самого факта совершения земельного правонарушения именно Предпринимателем, является незаконным, поскольку возлагает на последнего не предусмотренные законом обязанности, затрагивает его права в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По делу не требуется дополнительное исследование и повторная оценка доказательств. Поскольку при рассмотрении дела судами были установлены все обстоятельства по делу, но имеет место неправильное применение норм права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить обжалованные решение и постановление судов и принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

В силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины, понесенные заявителем за рассмотрение настоящего дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций в общей сумме 600 руб., подлежат взысканию с Управления.

Предпринимателю следует возвратить из федерального бюджета 2850 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по данной категории дел при подаче кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 104, 110, 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 13.03.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2020 по делу N А66-18414/2019 отменить.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области от 13.09.2019 N 04-20/224, выданное в отношении индивидуального предпринимателя Сеткиной Светланы Александровны.

Взыскать с Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области, адрес: 170008, г. Тверь, Озерная ул., д. 9, ОГРН 1086952003247, ИНН 6950076658, в пользу индивидуального предпринимателя Сеткиной Светланы Александровны, ОГРНИП 315695200022670, ИНН 693600468872, судебные расходы по государственной пошлине в размере 600 руб. за рассмотрение дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Сеткиной Светлане Александровне, адрес: 171422, Тверская обл., Рамешковский р-н, с. Кушалино, Колхозная ул., д. 39, кв. 2, ОГРНИП 315695200022670, ИНН 693600468872, из федерального бюджета 2850 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы платежным поручением от 22.09.2020 N 2.

Председательствующий

Е.А. Аникина

Судьи

Е.А. Аникина А.Г. Кудин И.Г. Савицкая