Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 декабря 2020 г. N Ф07-12976/20 по делу N А56-59624/2019

01 декабря 2020 г.

Дело N А56-59624/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Полторецкого С.В. (доверенность от 30.12.2019 N 01/109(345),

рассмотрев 25.11.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.12.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2020 по делу N А56-59624/2019,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, адрес: 188800, Ленинградская обл., г. Выборг, Советская ул., д. 12, ОГРН 1054700191391, ИНН 4704063710 (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д.3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - УФАС, Управление) от 19.04.2019 N ПД/04/6 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решением суда от 23.12.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 15.07.2020, Администрации отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить судебные акты, поскольку судами учтены не все обстоятельства, имеющие значение для дела. По мнению подателя жалобы, антимонопольный орган, указывая на наличие в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ, Закон) не располагал правовыми и фактическими основаниями для выдачи оспариваемого предупреждения в порядке статьи 39.1 Закона, сделав ошибочный вывод об исключении (без надлежащей проверки документов) многоквартирного дома (МКД), расположенного по адресу: г. Выборг, ул. Приморская, д.31 из открытого конкурса по отбору управляющей компании. Данный вывод прямо противоречит, представленным в дело доказательствам. Как следствие, Администрация не совершала действий (бездействия), которые могут привести к ограничению конкуренции.

Представители Администрации, надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель УФАС с доводами жалобы не согласился.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Суды двух инстанций, исследовав материалы дела, установили следующее.

Администрацией на основании статьи 200 ЖК РФ (прекращение деятельности по управлению многоквартирными домами в связи с исключением сведений о многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации, прекращением действия лицензии или ее аннулированием) проведен открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами, расположенными на территории г. Выборга, в том числе домом N 31 по ул. Приморская (извещение N 091018/8997183/01 от 09.10.2018; размещено 10 лотов, общее количество размещенных МКД - 81 шт.)

Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 13.11.2018 N 2 победителем конкурса на право управления несколькими многоквартирными домами, в том числе вышеназванным МКД, признано общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Энергопроект-М", как организация, подавшая единственную заявку на участие в конкурсе.

Однако Администрация, получив информацию о способе управления МКД: г. Выборг, ул. Приморская, д. 31 (согласно протоколу общего собрания собственников помещений от 28.10.2018 в качестве управляющей организации признано общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Единство Лидер"), исключила данный МКД из конкурса, передав дом под управление ООО "Единство Лидер".

В связи с наличием в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в исключении многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. Выборг, ул. Приморская, д. 31, из открытого конкурса по отбору управляющей организации без надлежащей проверки документов, УФАС 19.04.2019 вынесло предупреждение N ПД/04/6 в котором на основании статьи 39.1 названого Закона указало на необходимость прекращения Администрацией указанных действий (бездействия), путем издания распорядительного акта о недопустимости ненадлежащей проверки документов по аналогичным конкурсам, в срок до 31.05.2019.

Не согласившись с предупреждением УФАС, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и указали на наличие в данном случае у УФАС как уполномоченного органа правовых и фактических оснований для выдачи оспариваемого предупреждения.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что выводы судов не согласуются с принципами, задачами и целями антимонопольного контроля, положениями статей 15 и 39.1 Закона о защите конкуренции.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).

Согласно части 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Институт предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, закреплен в антимонопольном законодательстве Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ (введена статья 39.1 Закона о защите конкуренции).

В целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1 статьи 39.1 Закона).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 названного Федерального закона полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Между тем, в рамках рассмотрения настоящего спора, обстоятельства, послужившие антимонопольному органу основанием для выдачи Администрации оспариваемого предупреждения в следующей формулировке: "исключение многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. Выборг, ул. Приморская, д. 31, из открытого конкурса по отбору управляющей организации без надлежащей проверки документов", не нашли своего подтверждения.

Целью оспариваемого в порядке главы 24 АПК РФ предупреждения как ненормативного правового акта, не направленного на окончательное решение вопроса о наличии в действиях (бездействии) Администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, является получение от Администрации разумных (адекватных) объяснений.

Администрация в двух инстанциях последовательно отстаивала свою позицию и поясняла, что до дня проведения открытого конкурса ООО "Единство Лидер" представило в Администрацию протокол общего собрания собственников помещений МКД, расположенного по адресу: г. Выборг, ул. Приморская, д. 31. Поскольку доказательства, подтверждающие реализацию решения о выборе способа управления данным домом (как того требует часть 4 статьи 161 ЖК РФ и пункт 39 Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 N 75) представлены не были, Администрацией был проведен конкурс по отбору управляющей организации в том числе, относительно названого МКД, что подтверждается протоколом N 2 рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе по извещению N 091018/8997/183/01 от 13.01.201. Победителем признано ООО "Энергопроект-М". Данный протокол в соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 06.02.2006 N 75 размещен на сайте www.torgi.gov/ru.

Суды также в этом удостоверились, отразив в судебных актах следующее: согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 13.11.2018 N 2 победителем конкурса на право управления несколькими МКД, в том числе вышеназванным, признано ООО "Энергопроект-М", как организация, подавшая единственную заявку на участие в конкурсе.

Учитывая изложенное, суд округа поддерживает подателя жалобы, что Администрация, проведя конкурс, не осуществляла как неправомерных действий, так и не допустило незаконного бездействия, необоснованно ограничивающих конкуренцию или создающих угрозу ее ограничения на рынке по управлению МКД, поскольку действовало в условиях дозволенных законодателем правил поведения.

Выбор собственниками МКД после проведения конкурса иной организации в качестве управляющей (ООО "Единство Лидер"), включение сведений о таком доме в реестр домов, находящихся в управлении данной организации не будет иметь правового значения применительно к настоящему предмету спора.

При изложенных фактах, при недоказанности совершения действий антиконкурентной направленности (часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ), выдача антимонопольным органом предупреждения в порядке статьи 39.1 Закона неправомерна.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Согласно пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Как следует из пояснений представителя УФАС в судебном заседании оспариваемое предупреждение выдано в "воспитательных" целях для предотвращения в будущем возможного нарушения Администрацией законодательства о конкуренции при проведении торгов по отбору управляющей организации.

Между тем, в силу части 5 статьи 39.1 Закона предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении, а в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8 статьи 39.1 Закона).

По смыслу Закона N 135-ФЗ инструментом предварительного своевременного и объективного воздействия на предполагаемого нарушителя требований антимонопольного законодательства, позволяя при согласии адресата предупреждения с признаками нарушения Закона, избежать продолжительного затратного антимонопольного преследования и при этом достичь целей антимонопольного контроля. Посредством предупреждения оперативно исключается (пресекается) дальнейшее негативное влияние на значимую конкурентную среду.

В рассматриваемом деле, посредством вынесения оспариваемого предупреждения цель - избежать затратное антимонопольное преследование, не достигнута.

С учетом указанного выводы судов первой и апелляционной инстанций о законности оспариваемого предупреждения УФАС не соответствуют установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но судами неправильно применена норма права, судебные акты следует отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Леннградск5ой области от 23.12.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2020 по делу N А56-59624/2019 отменить.

Заявление удовлетворить.

Признать недействительным предупреждение о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 19.04.2019 N ПД/04/6, выданное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян О.А. Алешкевич И.Г. Савицкая