Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 декабря 2020 г. N Ф07-9696/20 по делу N А66-18340/2019

02 декабря 2020 г.

Дело N А66-18340/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Александровой Е.Н., Журавлевой О.Р.,

при участии от Контрольно-счетной палаты города Твери Быковец М.Ю. (доверенность от 19.12.2019), от Департамента дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери Куликовой-Энке А.В. (доверенность от 15.01.2019),

рассмотрев 02.12.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 11.02.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2020 по делу N А66-18340/2019,

УСТАНОВИЛ:

Департамент дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери, адрес: 170100, г. Тверь, ул. Вольного Новгорода, д. 8, ОГРН 1126952021657, ИНН 6950155317 (далее - Департамент), обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты города Твери, адрес: 170100, г. Тверь, Советская ул., д. 33, ОГРН 1116952078495, ИНН 6950144393 (далее - КСП), от 31.10.2019 N 400-К (далее - Представление) в части обязания Департамента принять меры по взысканию с общества с ограниченной ответственностью "Дорожное управление Гражданстрой" (далее - Общество) в соответствии с условиями муниципального контракта от 09.10.2017 N 0136300021717000661 (далее - контракт) неустойки в общей сумме 530 200 руб., в том числе 415 200 руб. за нарушение установленного пунктом 3.1 контракта срока выполнения работ и 115 000 руб. за нарушение установленного пунктом 4.3.30 контракта срока письменного уведомления заказчика о привлечении подрядчиком субподрядных организаций.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Общество.

Решением суда первой инстанции от 11.02.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 17.08.2020, заявленные Департаментом требования удовлетворены.

В кассационной жалобе КСП, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 11.02.2020 и постановление от 17.08.2020 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, суды первой и апелляционной инстанций, неполно исследовав обстоятельства дела, не дали надлежащей оценки всем доводам и представленным доказательствам. КСП указывает, что в данном случае у Департамента возникла обязанность по выставлению в адрес подрядчика требования об уплате неустойки за нарушение установленного пунктом 3.1 контракта срока выполнения работ, поскольку работы на объекте выполнены Обществом за пределами срока по вине самого подрядчика. Также КСП считает, что Департамент обязан был выставить в адрес подрядчика требование об уплате неустойки за нарушение установленного пунктом 4.3.30 контракта срока письменного уведомления заказчика о привлечении субподрядных организаций, в связи с нарушением последним десятидневного срока для уведомления. Также КСП ссылается на то, что аналогичные обстоятельства являлись предметом рассмотрения в деле N А66-18341/2019, которое необоснованно не принято судами во внимание.

В отзыве на кассационную жалобу Департамент просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения, считая приведенные в ней доводы несостоятельными.

Обществом до начала судебного заседания заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, которое судом кассационной инстанции удовлетворено, поскольку не противоречит положениям части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель КСП поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель Департамента - свои возражения на них.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, КСП на основании пункта 1 статьи 12 Положения о Контрольно-счетной палате города Твери, пункта 2.1.5 Плана деятельности Контрольно-счетной палаты города Твери проведено контрольное мероприятие по проверке законности и обоснованности использования Департаментом средств бюджета города Твери, направленных на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них в 2018 году (выборочно)", по результатам которой составлен акт от 30.09.2019.

В ходе проверки КСП установлено, что Департаментом нарушены условия пунктов 3.1 и 4.3.30 заключенного им с Обществом муниципального контракта, поскольку заказчиком не исполнена обязанность в части предъявления подрядчику требования об уплате неустойки за нарушение срока выполнения работ и за несвоевременное направление письменного уведомления о привлечении к исполнению контракта субподрядных организаций.

По результатам рассмотрения акта КСП выдано оспариваемое Представление, пунктом 2 которого Департаменту предложено принять меры по взысканию с Общества в соответствии с условиями контракта неустойки в сумме 1 057 300 руб., в том числе 415 200 руб. за нарушение установленного пунктом 3.1 контракта срока выполнения работ, 642 100 руб. за нарушение установленного пунктом 4.3.30 контракта срока письменного уведомления заказчика о привлечении подрядчиком субподрядных организаций.

Не согласившись с Представлением в указанной части, Департамент оспорил его в арбитражном суде.

По результатам исследования представленных в материалы дела доказательств и доводов сторон суды первой и апелляционной инстанций, ссылаясь на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, признали заявление Департамента подлежащим удовлетворению, поскольку установили, что КСП не доказана вина Общества в нарушении обязательств по контракту, а следовательно, не доказаны и основания для привлечения его к гражданско-правовой ответственности за нарушение сроков выполнения работ, и кроме того, исходя из условий контракта посчитали недоказанными основания для привлечения подрядчика к ответственности за нарушение положений пункта 4.3.30 контракта.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Согласно статьям 157, 265, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федеральному закону от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Закону Тверской области от 29.09.2011 N 51-ЗО "О Контрольно-счетной палате Тверской области" (далее - Закон N 51-ЗО) КСП вправе осуществлять контроль за исполнением бюджета Тверской области, в том числе за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также контроль за законностью, результативностью использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образовании Тверской области.

В этой связи КСП в рамках предоставленных ей Законом N 51-ЗО полномочий и на основании статей 28, 34, 38 БК РФ проведено контрольное мероприятие и проверка обоснованности, целевого и эффективного использования Департаментом бюджетных средств при исполнении муниципального контракта, в том числе при реализации муниципальным заказчиком обязанностей, предусмотренных статьей 34 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закон N 44-ФЗ).

В соответствии со статьей 17 Закона N 51-ЗО в случаях, предусмотренных Законом N 6-ФЗ и Бюджетным кодексом Российской Федерации, КСП вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Тверской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Тверской области или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, если установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В противном случае согласно части 3 статьи 201 АПК РФ суд оказывает заявителю в удовлетворении такого требования.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 94 Закона N 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в том числе при применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

В соответствии с частью 6 статьи 34 Закона N 44-ФЗ, в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней).

Исходя из приведенных норм права, на заказчика возложена обязанность взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем, в том числе, при применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта - в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней).

В рассматриваемом случае судами из материалов дела установлено, что между Департаментом архитектуры и строительства администрации города Твери (заказчик) и Обществом (подрядчик) 09.10.2017 (в редакции дополнительного соглашения от 20.04.2018 N 1) заключен контракт, по условиям которого подрядчик обязался в соответствии с проектно-сметной документацией (приложение N 2), техническим заданием (приложение N 1), графиком производства работ (приложение N 3) выполнить строительно-монтажные работы по объекту "Реконструкция Московского шоссе (въезд в город). Пусковой комплекс N 1", стоимостью 172 085 627 руб.87 коп.

В пункте 3.1 контракта установлен срок выполнения работ - не позднее 31.10.2018.

В соответствии с пунктом 4 статьи 34 Закона N 44-ФЗ в разделе 8 контракта сторонами определена ответственность подрядчика за просрочку исполнения обязательств (пункт 8.2.2), а также за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств (пункты 8.2.1 и 8.2.3).

Пунктом 8.2 контракта предусмотрено, в случае просрочки исполнения подрядчиком, обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения подрядчиком обязательств, предусмотренных контрактом, заказчик направляет подрядчику требование об уплате неустоек (штрафов, пеней), что соответствует положениям пункта 6 статьи 34 Закона N 44-ФЗ.

Как следует из оспариваемого решения КСП, Департамент в нарушение положений Закона N 44-ФЗ и условий контракта (пункты 3.1, 8.2, 8.2.2, 4.3.30, 8.2.1) не направил в адрес подрядчика требование об уплате неустойки в связи с нарушением последним сроков выполнения работ, установленных контрактом и допущенной Обществом просрочкой в уведомлении заказчика о привлечении субподрядчиков к исполнению контракта, то есть не предпринял меры к взысканию указанных санкций на общую сумму 1 057 000 руб.

Суды, признавая недействительным Представление в указанной части, руководствовались нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, посчитав, что факт не применения Департаментом на дату проведения проверки мер ответственности к исполнителю, надлежащим образом не исполнившим обязательства, не свидетельствует о нарушении Обществом законодательства, регулирующего правоотношения в указанной сфере.

Между тем судами не учтено, что обязанность заказчика направить поставщику (подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней) в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, прямо установлена частью 6 статьи 34 Закона N 44-ФЗ и обусловлена к обязательному исполнению в силу пункта 3 части 1 статьи 94 данного Закона.

Учитывая, что спорный контракт заключен Обществом в сфере закупки работ для обеспечения муниципальных нужд, а обязанность заказчика в случае невыполнения, (ненадлежащего) выполнения подрядчиком предусмотренных контрактом обязательств, направить последнему требование об уплате неустоек (штрафов, пеней), прямо предусмотрена указанными нормами Закона N 44-ФЗ, оснований для применения положений гражданского законодательства Российской Федерации и возложения на КСП бремени доказывания вины Общества в нарушении обязательств, у судов в данном случае не имелось.

Факт выполнения Обществом работ и направления заказчику уведомления о привлечении субподрядчиков к исполнению контракта с нарушением указанных в пунктах 3.1 и 4.3.30 сроков установлен судами, а ответственность подрядчика за просрочку исполнения любых обязательств по контракту предусматривалась пунктом 8.2.2 контракта.

В этой связи у судов обеих инстанций не имелось обусловленных частью 3 статьи 201 АПК РФ оснований для признания недействительным Представления КСП в части указания на необходимость принятия Департаментом мер по взысканию обусловленных контрактом санкций, так как этот ненормативный правовой акт соответствует положениям пункта 3 части 1 статьи 94 и части 6 статьи 34 Закона N 44-ФЗ, вынесен в рамках предоставленных КСП полномочий и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Поскольку выводы судов о недействительности Представления КСП в оспариваемой части не соответствуют имеющимся в деле доказательствам, основаны на неправильном применении норм материального права, принятые по делу судебные акты в силу частей 1 и 2 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене.

Поскольку судами установлены все обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, но неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, принять новое решение об отказе Департаменту в удовлетворении заявленных требований.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 11.02.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2020 по делу N А66-18340/2019 отменить.

В удовлетворении заявления Департамента дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери отказать.

Председательствующий

Л.И. Корабухина

Судьи

Л.И. Корабухина Е.Н. Александрова О.Р. Журавлева