Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 января 2021 г. N Ф07-11467/20 по делу N А44-8187/2019

26 января 2021 г.

Дело N А44-8187/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Союз Автодор" Суслова П.Г. (доверенность от 11.01.2021), от государственного областного казенного учреждения "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор" Блохина А.С. (доверенность от 17.12.2020 N 123),

рассмотрев 20.01.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Союз Автодор" (ранее общество с ограниченной ответственностью "ДСУ-1") на решение Арбитражного суда Новгородской области от 27.01.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2020 по делу N А44-8187/2019,

УСТАНОВИЛ:

Государственное областное казенное учреждение "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор", адрес: 173000, Великий Новгород, Славная ул., д. 55, ОГРН 1025300785070, ИНН 5321047240 (далее - Учреждение, ГОКУ "Новгородавтодор"), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области, адрес: 173002, Новгородская обл., Великий Новгород, Воскресенский бульв., д. 3, ОГРН 1025300795552, ИНН 5321047553 (далее - Управление, УФАС), от 22.07.2019 N 053/06/8-314/2019 в части признания обоснованной жалобы общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "СитиКом" по доводу о ненадлежащем определении предмета закупки (необоснованном укрупнении лота), влекущем сокращение числа ее участников, а также предписания УФАС от 22.07.2019 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

Определением суда от 04.09.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "ДСУ-1" (в настоящее время ООО "Союз Автодор", адрес: 155120, Ивановская обл., Лежневский р-н, севернее с. Гулиха, участок N 2, административное здание, ОГРН 1093711001042, ИНН 3711025287), администрация губернатора Новгородской области и ее аукционная комиссия, адрес: 173007, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д. 1, каб. 350, ОГРН 1165321050388, ИНН 5321180330 (далее - Администрация), акционерное общество "Электронные торговые системы", адрес: 123112, Москва, Тестовская ул., д. 10, 25-й эт., ОГРН 1087746762597, ИНН 7703668940 (далее - АО "ЭТС"), и ООО "СитиКом", адрес: 173018, Новгородская обл., Новгородский р-н, д. Григорово, Центральная ул., д. 18, оф. 76, ОГРН 1085321008772, ИНН 5310015172.

Кроме того, протокольным определением от 17.10.2019 ООО "ДСУ-1" привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора. ООО "ДСУ-1" просило признать недействительным пункт 1 решения Управления от 22.07.2019 N 053/06/8-314/2019 в части признания обоснованной жалобы ООО "СитиКом" по доводу о ненадлежащем определении предмета закупки (необоснованном укрупнении лота), влекущем сокращение числа ее участников, а также предписание УФАС от 22.07.2019 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

Определением суда от 09.12.2019 на основании статьи 49 АПК РФ приняты дополнительное требование ГОКУ "Новгородавтодор" и ООО "ДСУ-1" о признании незаконными действия Администрации по отмене протокола от 18.07.2019 рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе на право заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Шимском, Крестецком муниципальных районах Новгородской области на период 2019 - 2021 гг. и извещения N 0150200003919000607 об указанном аукционе, а также о понуждении Администрации в течение одного рабочего дня с даты вступления решения суда в законную силу совершить действия по возврату закупки на этап "Работа комиссии" через личный кабинет в Единой информационной системе в сфере закупок http://zakupki.gov.ru.

Этим же определением Администрация исключена из числа третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, и привлечена в качестве соответчика по делу.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 27.01.2020, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ООО "Союз Автодор", ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение ими обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить принятые судебные акты и удовлетворить заявленные требования. Податель жалобы настаивает, что спорное формирование объекта закупки было произведено заказчиком с соблюдением норм действующего законодательства, а укрупнение лота вызвано необходимостью определения лучшего подрядчика, способного обеспечить выполнение работ с уровнем не ниже допустимого; формирование закупки определялось потребностями заказчика в выполнении работ надлежащего качества с целью удовлетворения нужд субъекта Российской Федерации. Кроме того, ООО "Союз Автодор" указывает на подачу жалобы в Управление лицом (ООО "СитиКом"), которое не подавало заявку на участие в спорной закупке, что, по мнению подателя жалобы, влечет незаконность оспариваемого решения УФАС. Также ООО "Союз Автодор" считает оспариваемое решение УФАС недействительным ввиду того, что Управление, вменяя ограничение конкуренции, не установило конкретное лицо или группу лиц, права которых нарушены, не провело анализ состояния конкуренции на товарном рынке по предмету закупки и возможности ограничения прав других лиц действиями заказчика.

В судебном заседании представитель ООО "Союз Автодор" поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель ГОКУ "Новгородавтодор" поддержал позицию подателя жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 АПК РФ.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на официальном сайте единой информационной системы www.zakupki.gov.ru 26.06.2019 Администрацией (уполномоченным органом) было размещено извещение N 0150200003919000607 о проведении электронного аукциона на право заключения контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Шимском, Крестецком муниципальных районах Новгородской области на период 2019 - 2021 гг., а также документация об электронном аукционе.

Согласно протоколу от 18.07.2019 рассмотрения единственной заявки указанный аукцион признан несостоявшимся в связи с подачей только одной заявки - ООО "ДСУ-1".

ООО "СитиКом" 15.07.2019 (до окончания установленного срока подачи заявок) обратилось в УФАС с жалобой на действия заказчика (ГОКУ "Новгородавтодор") при осуществлении им названной закупки, в том числе в части формирования ее предмета.

По результатам рассмотрения указанной жалобы и проведения внеплановой проверки Управлением 22.07.2019 принято решение N 053/06/8-314/2019, которым жалоба ООО "СитиКом" признана частично обоснованной, а именно в части довода о ненадлежащем определении предмета закупки (необоснованном укрупнении), влекущем сокращение числа ее участников; в действиях заказчика признано нарушение части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

На основании указанного решения Управлением вынесено предписание от 22.07.2019 N 3464/03 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе, согласно которому:

- заказчику (ГОКУ "Новгородавтодор") предписано в 7-дневный срок со дня получения предписания устранить допущенные при осуществлении закупки нарушения путем аннулирования в своей части торгов и с этой целью отменить все совершенные действия и принятые решения по определению поставщика путем проведения вышеуказанного электронного аукциона, представить доказательства исполнения предписания;

- уполномоченному органу (Администрации и ее аукционной комиссии) в 7-дневный срок аннулировать в своей части рассматриваемые торги и с этой целью отменить все совершенные действия и принятые решения по определению поставщика путем проведения вышеуказанного электронного аукциона, в частности отменить протоколы, составленные аукционной комиссией в ходе осуществления рассматриваемой закупки, и разместить на официальном сайте сообщение об их отмене, а также сообщение об отмене закупки, представить доказательства исполнения предписания;

- оператору электронной площадки (АО "ЭТС") в 7-дневный срок аннулировать в своей части рассматриваемые торги и с этой целью обеспечить заказчику и уполномоченному органу возможность совершения действий, предусмотренных пунктами 1, 3 предписания, а также вернуть единственную заявку, поступившую на участие в рассматриваемой закупке, представить доказательства исполнения предписания.

ГОКУ "Новгородавтодор" и ООО "ДСУ-1" обжаловали в судебном порядке указанные решение и предписание УФАС, а также действия Администрации по отмене протокола аукционной комиссии от 18.07.2019 и извещения N 0150200003919000607 о проведении электронного аукциона на право заключения контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Шимском, Крестецком муниципальных районах Новгородской области на период 2019 - 2021 гг.

Суды двух инстанций не усмотрели правовых и фактических оснований для удовлетворения заявленных требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу ООО "Союз Автодор" не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Согласно пункту 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В силу пункта 2 названной нормы запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона N 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В пункте 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ также указано на недопустимость установления в документации об электронном аукционе требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться среди прочего правилом объективности описания объекта закупки и о невключении в описание объекта закупки таких требований или указаний, которые влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Основанием для принятия оспариваемого решения послужил вывод УФАС о том, что формирование ГОКУ "Новгородавтодор" (заказчиком) объекта закупки путем объединения в один лот выполнения работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Новгородской области регионального и межмуниципального значения на различных объектах, расположенных в разных районах субъекта, влечет за собой ограничение количества участников закупки, что является нарушением требований статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ; необоснованное укрупнение лота негативно влияет на количество участников закупки, способных принять участие в торгах, имеющих трудовые и иные ресурсы для надлежащего исполнения условий контракта, но не имеющих в наличии финансовых ресурсов, позволивших бы им практически одновременно, в определенный промежуток времени, внести (иметь в наличии) как обеспечение заявки, так и обеспечение исполнения контракта.

Управлением установлены, подтверждены судами двух инстанций и доказываются материалами дела следующие обстоятельства.

Согласно ведомости объемов работ (приложение 2 "Ведомость объемов работ" к документации) в предмет рассматриваемой закупки входит:

- ремонт автомобильной дороги общего пользования регионального значения N 49К-03 "Новгород - Псков" - Феофилова Пустынь км 0+000 - км 62+993 в Шимском муниципальном районе Новгородской области (далее - автомобильная дорога N 49К-03);

- ремонт участка автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения N 49К-0615 Крестцы - Усть-Волма км 0+000 - км 8+600 в Крестецком муниципальном районе Новгородской области (далее - автомобильная дорога N 49К-0615);

- ремонт участков автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения N 49Н-0614 Крестцы - Старое Рахино км 0+000 - км 15+396 в Крестецком муниципальном районе Новгородской области (далее - автомобильная дорога N 49Н-0614);

- ремонт участка автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения N 49К-0620 Новое Рахино - Соменка км 0+000 - км 26+610 в Крестецком муниципальном районе Новгородской области (далее - автомобильная дорога N 49К-0620).

На каждый указанный участок автомобильной дороги разработана отдельная ведомость объемов работ и сметная документация, определяющие объемы, виды и стоимость работ, которая в общей сумме составила 999 379 895,48 руб.

При этом Шимский и Крестецкий муниципальные районы Новгородской области, согласно ее административно-территориальному устройству, расположены в значительной отдаленности друг от друга, не имеют общих географических границ. Участки автомобильных дорог в Шимском муниципальном районе не связаны и не пересекаются с участками дорог, расположенных в Крестецком муниципальном районе, находятся в различных территориальных образованиях Новгородской области. Расстояние между административными центрами Шимского и Крестецкого муниципальных районов (р.п. Шимск и р.п. Крестцы соответственно) составляет около 140 км (по автодороге Р56 через Великий Новгород и далее по автодороге М10).

Таким образом, в рамках спорной закупки подлежали выполнению работы по ремонту участка автомобильной дороги N 49К-03 на территории Шимского муниципального района, а также работы по ремонту участков автомобильных дорог N 49К-0615, 49Н-0614 и 49К-0620 на территории Крестецкого муниципального района, которые не имеют одновременной технологической и функциональной взаимосвязанности с учетом территориального расположения указанных автомобильных дорог.

В оспариваемом решении УФАС отметило, что сформированный заказчиком подобным образом объект закупки в данном случае предполагает выполнение работ только крупным хозяйствующим субъектом, имеющим достаточные для этого производственные, технические, транспортные, финансовые и кадровые ресурсы, и ограничивает доступ к участию в спорном аукционе субъектов малого и среднего предпринимательства. При этом, как указано Управлением, иные организации, в том числе ООО СитиКом", имеющие опыт производства работ по ремонту автомобильных дорог, но с меньшей ценой контракта и способные принять участие в спорном аукционе, фактически лишены такой возможности ввиду затруднительности подтвердить опыт выполнения работ по предмету закупки на сумму, составляющую 20% от суммы закупки (укрупненной), а также иметь в наличии денежные средства, необходимые для уплаты в качестве обеспечения заявки в размере, исчисляемом в процентном соотношении от суммы укрупненной закупки.

Суды, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ доводы, приводимые лицами, участвующими в деле, а также представленные ими доказательства, пришли к обоснованному выводу, что действия заказчика по укрупнению предмета спорной закупки непосредственным образом привели к необоснованному ограничению числа ее потенциальных участников, поскольку размеры обеспечения заявки и исполнения контракта, установленные в связи с укрупнением предмета аукциона, а также возможность подтверждения опыта выполнения работ на сумму, также зависящую от суммы спорной закупки, являются актуальными лишь для крупных предприятий на рынке рассматриваемых работ и ограничивают доступ к закупке субъектов среднего предпринимательства.

Судами справедливо отмечено, что размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного контракта и выполнения работ по предмету контракта, одновременно предоставляет определенные преимущества иным лицам и свидетельствует об ограничении ГОКУ "Новгородавтодор" конкуренции при проведении спорной закупки.

ГОКУ "Новгородавтодор" ни в Управление, ни в материалы настоящего дела не представлено доказательств, достоверно свидетельствующих о том, что включение в одну закупку ремонтных работ участков четырех автомобильных дорог, находящихся в двух муниципальных районах, не имеющих общих географических границ, вызвано объективной невозможностью использования этих дорог по отдельности и обусловлено неразрывной технологической и функциональной их связью.

При таких обстоятельствах является правильным вывод судов о законности оспариваемого решения УФАС, которым в действиях ГОКУ "Новгородавтодор" признаны нарушения части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ.

Довод подателя кассационной жалобы об отсутствии заявки ООО "СитиКом" на участие в спорной закупке, приводимый им в обоснование незаконности оспариваемого решения УФАС, был рассмотрен судами. Суды двух инстанций, убедившись в потенциальной возможности участия ООО "СитиКом" в спорной закупке, со ссылкой на положения части 3 статьи 105 Закона N 44-ФЗ отклонили указанный довод, изложив в обжалуемых судебных актах мотивы этого отклонения.

В целом доводы кассационной жалобы ООО "Союз Автодор", аналогичные по смыслу и содержанию аргументам, приведенным при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций, были предметом исследования и получили надлежащую правовую оценку, с которой у суда кассационной инстанции нет оснований не согласиться.

Фактические обстоятельства установлены судами первой и апелляционной инстанций на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального права применены правильно, процессуальных нарушений, в том числе предусмотренных статьей 288 АПК РФ, судами не допущено, в связи с этим суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 27.01.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2020 по делу N А44-8187/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Союз Автодор" - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая О.А. Алешкевич С.В. Соколова