Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 января 2021 г. N Ф07-15548/20 по делу N А42-8779/2019

29 января 2021 г.

Дело N А42-8779/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Аникиной Е.А., Толкунова В.М.,

рассмотрев 27.01.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 19.06.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2020 по делу N А42-8779/2019,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Тандер", адрес: 350002, г. Краснодар, ул. Леваневского, д. 185, ОГРН 1022301598549, ИНН 2310031475 (АО "Тандер", далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением об оспаривании вынесенных Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области, адрес: 183038, г. Мурманск, ул. Коммуны, д. 7, ОГРН 1022100189605, ИНН 5190135362 (далее - Управление) распоряжения от 25.04.2019 N 354/19 (с дополнением к распоряжению от 30.05.2019), акта проверки от 02.07.2019 N 354/19 (явившегося результатом плановой проверки на основании распоряжения), предписаний от 02.07.2019 с N 354/19-01 по N 354/19-16, с N 354/19-18 по N 354/19-26, с N 354/19-29 по N 354/19-31, с N 354/19-33 по N 354/19-45, с N 354/19-49 по N 354/19-65, от 08.07.2019 N 08-26/19-60 (с учетом уточнения заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Решением суда от 19.06.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.09.2020, заявленные требования Общества удовлетворены в полном объеме: суд признал недействительными как несоответствующие Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) вышеназванные ненормативные акты, а также обязал Управление в порядке статьи 201 АПК РФ восстановить права и законные интересы АО "Тандер".

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит судебные акты отменить. Податель жалобы настаивает на том, что установленный законом срок проверки юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному подразделению юридического лица на поднадзорной территории этого субъекта (в нашем случае на территории Мурманской области); иное исчисление совокупного срока не корреспондируется с требованиями части 4 статьи 13, части 11 статьи 9 и частями 1 и 3 статьи 13 Закона N 294-ФЗ.

Представители Общества и Управления, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по Мурманской области от 25.04.2019 N 354/19, вынесенного в целях исполнения плана проверок, согласованного Прокуратурой Мурманской области, на 2019 год, в отношении Общества в период с 06.05.2019 по 04.06.2019 проведена плановая выездная и документарная проверка, в том числе по адресам осуществления деятельности.

Указанное распоряжение письмом от 25.04.2019 N 51-00-04/32-5163-2019 направлено Обществу по месту нахождения юридического лица (телеграмма получена 25.04.2019, по почте - 02.05.2019) и филиала, расположенных в Мурманской области (получено 25.04.2019).

Дополнением от 30.05.2019 к указанному распоряжению срок проверки продлен на 20 рабочих дней с 05.06.2019 по 03.07.2019 (вручено 03.06.2019 по месту нахождения филиала).

В ходе проведенной проверки в период с 06.05.2019 по 27.06.2019 проведены осмотры мест осуществления деятельности, санитарно-эпидемиологические обследования, смывов, взяты образцы проб, образцов, проведены экспертные исследования, составлены и получены экспертные заключения.

По результатам проверки составлен акт от 02.07.2019 N 354/19, из которого следует, что проверка проводилась с 16.05.2019 по 13.06.2019 сроком 21 рабочий день, указанным актом зафиксированы нарушения Общества по местам осуществления деятельности в Мурманской области.

На основании результатов проверки Обществу 02.07.2019 выданы предписания об устранении выявленных нарушений: с N 354/19-01 по N 354/19-16, с N 354/19-18 по N 354/19-26, с N 354/19-29 по N 354/19-31, с N 354/19-33 по N 354/19-45, с N 354/19-49 по N 354/19-65 (сроком исполнения до 13.11.2019), а также предписание от 08.07.2019 N 08-26/19-60 (сроком исполнения до 01.10.2019).

Не согласившись с действиями Управления по организации и проведению проверки, составленным по ее результатам актом и вынесенными предписаниями, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела, проверил компетенцию (контрольные полномочия) Управления, и указал на наличие грубых нарушений порядка организации и проведения проверки без учета требований Закона N 294-ФЗ.

Апелляционный суд проверил законность и обоснованность решения суда и согласился с выводами суда первой инстанции.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

В силу части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 данной статьи.

Согласно части 9.3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Федерального закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

Такой перечень установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности).

В соответствии с пунктом 20 Положения о Федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 N 476 проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью:- для категории чрезвычайно высокого риска - один раз в календарном году;- для категории высокого риска - один раз в 2 года;- для категории значительного риска - один раз в 3 года;- для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года;- для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 6 лет. В отношении объектов государственного надзора, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

В силу части 4 данной статьи в ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются, в том числе сведения о наименовании юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений).

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом. Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года (части 5 и 7 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

В силу пункта 2 части 8 статьи 9 Закона N 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица.

Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 данного закона (часть 11 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

Частью 1 статьи 13 Закона N 294-ФЗ определено, что срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

В силу части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней.

Данная редакция части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ (с указанием на общий срок проведения проверки) была уточнена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Учитывая, что одной из основных целей принятия Закона N 294-ФЗ является усовершенствование существующей системы государственного контроля и снижения административной нагрузки на бизнес, в данном законе был установлен предельный период проверки: для юридического лица - 20 рабочих дней, а для юридического лица с филиалами - 60 рабочих дней.

В соответствии с частью 2 статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных указанным федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

В силу названной нормы отнесение к определенной категории опасности производится именно в отношении юридического лица, а не его филиалов. Определенный класс опасности должен быть установлен на юридическое лицо, а не на каждый его филиал в разных регионах, что указано в пункте 44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2(2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22.07.2020.

Суды правильно сочли, что срок проведения плановых проверочных мероприятий (осуществляемых на основании распоряжения, изданного органом государственного контроля (надзора) по месту фактического осуществления деятельности), в отношении каждого филиала, представительства, подразделения в силу части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ устанавливается отдельно. При этом общий срок проведения проверки юридического лица, во избежание чрезмерного ограничения прав проверяемого лица не может превышать 60 рабочих дней, вне зависимости от наличия у него значительного числа филиалов, расположенных по всей Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах, суды согласились с доводами Общества, что ограничение в 60 рабочих дней распространяется в целом на юридическое лицо, включая филиалы, представительства и обособленные подразделения, а не на определенную территорию деятельности юридического лица).

При рассмотрении настоящего спора суды удостоверились в следующих значимых обстоятельствах:

- АО "Тандер" осуществляет свою деятельность на территориях значительного количества субъектов Российской Федерации;

- производственные объекты Общества, находящиеся по спорным адресам, отнесены к категории чрезвычайно высокого риска (выписка из решения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; в редакции от 27.10.2017);

- все проверки проведены одним контролирующим органом - Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на территории различных субъектов Российской Федерации, но в отношении одного юридического лица (АО "Тандер");

- согласно распоряжению Управления срок проведения проверки объектов Общества, расположенных на территории Мурманской области, первоначально составил 20 рабочих дней (с 06.05.2019 по 04.06.2019).

- в дальнейшем в связи с необходимостью проведения Управлением длительных исследований и экспертиз срок проведения проверки был продлен дополнением к распоряжению от 30.05.2019 на 20 рабочих дней: с 05.06.2019 по 03.07.2019.

Суды, проанализировав представленную в дело информацию, пришли к выводу, что в течение 2019 года в отношении Общества Управлениями Роспотребнадзора различных субъектов неоднократно инициировались проверки его филиалов, расположенных в различных регионах Российской Федерации, общий срок проведения которых превысил 60 рабочих дней.

Так первая выездная проверка 2019 года начата 15.01.2019 и закончена 13.03.2019 Управлением по Пензенской области по распоряжению от 20.11.2018 N 52501/ТР (что составило 16 рабочих дней); с 05.02.2019 по 04.03.2019- на основании распоряжения Управления по Республике Карелия от 17.01.2019 N 22 (в течении 38 рабочих дней); с 05.02.2019 по 25.04.2019- на основании распоряжения Управления по Саратовской области от 25.01.2019 N 105 (в течении 39 рабочих дней); с 11.03.2019 по 05.04.2019 на основании распоряжения Управления по Ивановской области от 14.02.2019 N 115 (в течении 20 рабочих дней); с 11.03.2019 по 05.04.2019 на основании распоряжения Управления по Нижегородской области от 20.02.2019 N 1906071 (в течении 20 рабочих дней); с 11.03.2019 по 05.04.2019 на основании распоряжения Управлением по Ярославской области от 25.02.2019 N 240 (в течении 20 рабочих дней); с 15.04.2019 по 17.06.2019 на основании распоряжения Управления по Красноярскому краю от 17.04.2019 N 2138, с учетом внесения изменений в распоряжение начата 15.04.2019 (в течении 38 рабочих дней); с 18.04.2019 по 20.06.2019 на основании распоряжения Управления по Свердловской области от 12.04.2019 N 01-01-01-03-08/10489 (в течении 20 рабочих дней); с 22.04.2019 по 24.05.2019 на основании распоряжения Управления по Самарской области от 04.04.2019 N 03/108 (в течение 20 рабочих дней); с 06.05.2019 по 04.06.2019 на основании распоряжения Управления по Смоленской области от 28.02.2019 N 04-325 (в течение 20 рабочих дней);с 24.05.2019 по 21.06.2019 на основании распоряжения Управления Владимирской области от 08.05.2019 N 184 (в течение 20 рабочих дней); с 24.06.2019 по 05.07.2019 на основании распоряжения Управления по Тульской области от 13.06.2019 N 421/03 (в течение 10 рабочих дней).

Таким образом, фактически проверка юридического лица - АО "Тандер" началась 15.01.2019 и предельный срок ее проведения (суммарный) относительно одного юридического лица истек 09.04.2019, тогда как оспариваемое в настоящем деле распоряжение N 354/19 издано 25.04.2019, а дополнение к нему 30.05.2019 (за пределами 60 рабочих дней, учитывая непрерывность проведения вышеназванных проверок).

В части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, в том числе предусмотренных пунктом 6 статьи 15 Закона N 294-ФЗ (в части превышения установленных сроков проведения проверок).

С учетом изложенного, проведенная Управлением проверка в отношении Общества и ее результаты в виде выставленных Обществу предписаний, являются незаконными; в силу требований статьи 20 Закона N 294-ФЗ; полученные в ходе такой проверки доказательства как таковые лишены юридической силы.

Закрепление в Законе N 294 четких сроков проведения проверок обеспечивает соблюдение законных прав проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сферах контроля и надзора, а также служит гарантией недопущения нарушения прав хозяйствующих субъектов.

Доводам кассационной жалобы об ином исчислении 60-ти дневного срока (по территориальному признаку), суды дали надлежащую оценку, оснований для ее переоценки не имеется.

Из материалов дела также следует, что Обществом оспаривается акт проверки от 02.07.2019 N 354/19, который является промежуточным процессуальным документом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления указанной деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно- распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, не затрагивают права и законные интересы организаций. Характерной особенностью ненормативного правового акта как результата проверки является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Оспариваемый акт проверки не является ненормативным правовым актом, поскольку не отвечает перечисленным признакам, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, следовательно, ничем прав и законных интересов заявителя в сфере публичных правоотношений не затрагивает и не нарушает. Данный документ является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний для осуществления каких-либо действий, в связи с этим не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьей 29 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса, в том числе, если заявление не подлежит рассмотрению в судах.

Таким образом, производство по делу в части обжалования акта проверки подлежит прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

При изложенных обстоятельствах, обжалуемые судебные акты в названной части подлежат отмене, в остальной части - оставлению без изменения.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 150 (пункт 1 части 1), 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 19.06.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2020 по делу N А42-8779/2019 отменить в части признания недействительным, как несоответствующего Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", акта проверки от 02.07.2019 N 354/19.

Производство по делу А42-8779/2019 в указанной части прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда Мурманской области от 19.06.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2020 по делу N А42-8779/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян Е.А. Аникина В.М. Толкунов