Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 февраля 2021 г. N Ф07-13735/20 по делу N А56-135093/2019

01 февраля 2021 г.

Дело N А56-135093/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Воздушные Ворота Северной Столицы" Кирина А.А. (доверенность от 15.12.2020 N 204), от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Коршунова А.С. (доверенность от 26.01.2021),

рассмотрев 27.01.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.06.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2020 по делу N А56-135093/2019,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Воздушные Ворота Северной Столицы", адрес: 196140, Санкт-Петербург, Пулковское шоссе, д. 41, лит. ЗИ, ОГРН 1067746535944, ИНН 7703590927 (далее - Общество, ООО "ВВСС"), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, адрес: 190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д. 39, ОГРН 1097847327709, ИНН 7838434432 (далее - Управление), от 19.09.2019 N 03.11-169.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.06.2020, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2020, оспариваемое предписание Управления признано недействительным.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение ими обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить принятые судебные акты и отказать Обществу в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы не согласен с выводами судов о том, что Федеральные авиационные правила "Требования к операторам аэродромов гражданской авиации. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие операторов аэродромов гражданской авиации требованиям федеральных авиационных правил", утвержденные приказом Минтранса России от 25.09.2015 N 286 (далее - ФАП N 286), не регламентируют деятельность оператора аэродромов гражданской авиации, а закрепляют лишь сертификационные требования к ним. Как считает Управление, обратное указанному утверждению следует из положений пункта 2 и пунктов раздела III ФАП-286 "Требования, предъявляемые к оператору аэродрома гражданской авиации", согласно которым названные правила устанавливают требования к операторам аэродромов гражданской авиации, в том числе к соответствующим службам (подразделениям), входящих в структуру оператора аэродромов гражданской авиации.

Кроме того, податель жалобы указывает на неверное применение судами положений пунктов 52, 53 и 62 ФАП N 286. Управление обращает внимание, что пунктом 52 ФАП N 286 установлены требования к персоналу, непосредственно обеспечивающему качество выполнения работ в системе заявленных (разрешенных) видов деятельности, в то время как пунктом 62 названных правил (несоблюдение которого вменяется Обществу) установлено требование о создании и обеспечении функционирования системы контроля качества в отношении осуществляемых видов деятельности.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель Общества возражал против удовлетворения данной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения от 21.09.2019 N 415-Р Управление в период с 27.08.2019 по 19.09.2019 провело плановую выездную проверку деятельности ООО "ВВСС" с целью государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства и международных договоров Российской Федерации в области гражданской авиации, в том числе обеспечения авиационной безопасности, поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов, по результатам которой составлен акт проверки от 19.09.2020 N 03.11-170.

В ходе проверки Управление установило следующие нарушения:

1. В пункте 4 "Руководящие документы" Положения о Службе по качеству ООО "ВВСС" (далее - Положение) не отражены ФАП N 286, что является нарушением пункта 36 ФАП N 286;

2. В службе по качеству ООО "ВВСС" для выполнения функций по внутреннему аудиту видов деятельности: комплекс мероприятий по поддержанию летного поля аэродрома в постоянной эксплуатационной готовности для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов; комплекс мероприятий по светотехническому обеспечению взлета, захода на посадку, посадки и руления воздушных судов и обеспечения электроэнергией объектов аэропорта, у аудиторов отсутствует опыт работы на соответствующих технических, управленческих или профессиональных должностях в данной деятельности, образование/обучение и опыт в конкретной системе менеджмента и отрасли, которые расширяют общую компетентность аудитора и опыт аудита, полученный под руководством аудитора, компетентного в этой области.

Нарушены требования пунктов 53, 62 ФАП N 286, пункта 9.2.2 Национального стандарта РФ ГОСТ Р ИСО 9001-2015 Системы менеджмента качества, пункта 7.2.3.3, 7.2.4, 7.2.5 Международного стандарта "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента" ISO 19011:2018 и Национального стандарта РФ ГОСТ Р ИСО 19011-2012 "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента".

По результатам проверки Управление выдало Обществу предписание от 19.09.2019 N 03.11-169 об устранении в срок до 27.12.2019 выявленных нарушений.

Не согласившись с указанным предписанием, ООО "ВВСС" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суды двух инстанций пришли к выводу об обоснованности заявленных требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Управления подлежащей удовлетворению на основании следующего.

В силу пункта 2 статьи 49 Воздушного кодекса Российской Федерации эксплуатацию аэродрома гражданской авиации, вертодрома гражданской авиации и их соответствие требованиям федеральных авиационных правил обеспечивает оператор, которым признается лицо, владеющее аэродромом гражданской авиации или вертодромом гражданской авиации на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании и эксплуатирующее такой аэродром или такой вертодром в целях обеспечения взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов.

Оператор аэродрома гражданской авиации в соответствии с требованиями, установленными федеральными авиационными правилами, обеспечивает следующие виды деятельности: комплекс мероприятий по поддержанию летного поля аэродрома в постоянной эксплуатационной готовности для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов; комплекс мероприятий по светотехническому обеспечению взлета, захода на посадку, посадки и руления воздушных судов и обеспечения электроэнергией объектов аэропорта; комплекс мероприятий, направленных на организацию и выполнение поисковых, аварийно-спасательных и противопожарных работ по спасению пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, оказанию помощи пострадавшим и эвакуацию их с места происшествия (пункт 6 ФАП N 286).

Согласно пункту 2 ФАП N 286 названные правила устанавливают требования к операторам аэродромов гражданской авиации, а также форму и порядок выдачи документа (сертификата), подтверждающего соответствие операторов аэродромов гражданской авиации требованиям федеральных авиационных правил.

Разделом II ФАП N 286 "Порядок выдачи сертификата" установлены требования к составу сведений и документов, предоставляемых заявителем для получения сертификата, а также последовательность действий как заявителя, так и уполномоченного органа в ходе процедуры выдачи сертификата.

В свою очередь, разделами III ФАП N 286 "Требования, предъявляемые к оператору аэродрома гражданской авиации", IV "Требования к персоналу оператора аэродрома гражданской авиации" и V "Требования к организации деятельности оператора аэродрома гражданской авиации (эксплуатации аэродрома)" установлены требования к осуществлению оператором аэродрома гражданской авиации функций, обеспечивающих перечисленные в пункте 6 названных Правил виды деятельности.

В частности согласно пунктам 38 и 59 ФАП N 286 деятельность оператора аэродрома гражданской авиации должна осуществляться в соответствии с руководством по аэродрому, которое он разрабатывает, утверждает и обеспечивает соблюдение работниками его положений. Оператор аэродрома гражданской авиации обязан обновлять руководство по аэродрому при изменении воздушного законодательства Российской Федерации и уведомлять уполномоченный орган, выдавший сертификат, об изменениях в руководстве по аэродрому в течение пяти рабочих дней с момента внесения таких изменений (пункты 59 и 60 ФАП N 286).

Таким образом, вывод судов двух инстанций о том, что положения ФАП N 286 устанавливают сертификационные требования к операторам аэродромов гражданской авиации и не регламентируют непосредственно деятельность служб (подразделений) Общества как оператора аэродрома, в том числе Службы по качеству, следует признать ошибочным, основанным на неверном применении названных нормативных положений.

Согласно пункту 34 ФАП N 286 для осуществления функций по содержанию аэродрома и его оборудования в постоянной эксплуатационной готовности, а также других функций, указанных в пункте 6 названных Правил, оператор аэродрома гражданской авиации должен иметь в своей структуре соответствующие службы (подразделения). Состав и название служб (подразделений) могут изменяться в зависимости от организационной структуры по решению оператора аэродрома гражданской авиации.

Организация и управление деятельностью служб (подразделений) должны быть определены в том числе положениями о службах (пункт 35 ФАП N 286).

Пунктом 36 ФАП N 286 установлены требования к содержанию положения о службах (подразделениях), среди которых указано на необходимость отражения перечня документов, регламентирующих деятельность службы (подразделения).

Как следует из материалов дела, установлено судами и не оспаривается Обществом, в утвержденном Обществом Положении, а именно в разделе 4 "Руководящие документы" не нашел отражение регламентирующий деятельность данной службы документ - ФАП N 286.

То обстоятельство (которое также приводилось судами в обоснование незаконности пункта 1 оспариваемого предписания), что в разделе 4 "Руководящие документы" указанного положения имеется ссылка на действующее законодательство Российской Федерации, не свидетельствует о выполнении Обществом требования пункта 36 ФАП N 286, поскольку по смыслу указанной нормы положения о службах должны содержать ссылку на конкретные документы, регламентирующие деятельность соответствующего подразделения оператора аэродрома гражданской авиации.

Ввиду изложенного, у судов не имелось оснований для признания недействительным пункта 1 оспариваемого предписания.

Относительно законности пункта 2 оспариваемого предписания суды указали на выполнение Обществом требований пунктов 52, 53 и 62 ФАП N 286, что, как указано судами, подтверждается сертификатом оператора аэродрома гражданской авиации от 02.06.2016 N ФАВТ.ОА-012, выданным Федеральным агентством воздушного транспорта, а также выданным Ассоциацией по сертификации "Русский Регистр" сертификатом от 16.04.2019 N 19.0508.026, удостоверяющим соответствие внедренной Обществом системы менеджмента качества требованиям ГОСТ Р ИСО 9001-2015.

Опровергая доводы Управления об отсутствии у аудиторов системы контроля качества, созданной ООО "ВВСС", опыта работ на соответствующих технических должностях, суды указали на наличие у Общества персонала, обеспечивающего качество мероприятий применительно к указанным в предписании видам деятельности оператора аэродрома гражданской авиации.

В качестве обоснования названного довода суды сослались на следующее.

Так, качество мероприятий по поддержанию летного поля аэродрома в постоянной эксплуатационной готовности для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов в Обществе обеспечивают: руководитель аэродромной службы (далее - АС); руководитель отдела эксплуатации аэродрома АС; руководитель инженерно-технического отдела АС; аэродромный рабочий участка эксплуатации и содержания аэродрома отдела эксплуатации аэродрома АС.

Качество мероприятий по светотехническому обеспечению взлета, захода на посадку, посадки и руления воздушных судов и обеспечения электроэнергией объектов аэропорта в Обществе обеспечивают: инженер по автоматическим системам управления производством узла светотехнического обеспечения полетов службы электросветотехнического обеспечения полетов (далее - СТОП СЭСТОП); инженер по светотехническому обеспечению полетов узла СТОП СЭСТОП; электромеханик по обслуживанию светотехнического оборудования систем обеспечения полетов узла СТОП СЭСТОП; электромонтер по ремонту и обслуживанию электрооборудования узла СТОП СЭСТОП; электромонтер по ремонту аппаратуры релейной защиты и автоматики узла СТОП СЭСТОП.

Вместе с тем судами не учтено, что пункт 52 ФАП N 286, на который сослались суды, предписывает оператору аэродрома гражданской авиации обеспечить наличие персонала, ответственного за само качество выполнения заявленных (разрешенных) в сфере деятельности работ.

При этом пункт 62 ФАП N 286 обязывает оператора аэродрома гражданской авиации установить и обеспечить функционирование системы контроля качества. Система контроля качества и политика в области качества устанавливаются в руководстве по аэродрому вместе с программой обеспечения качества в отношении продукции, производственной базы, технологий и организационных процедур.

Приводимая судами ссылка на "Систему менеджмента качества", установленную Обществом в разделе 5.3 Руководства по аэродрому Санкт-Петербург (Пулково) Р ОССЛ 258-2017, разработанное Обществом Руководство по качеству РК 01-2019, выданный Ассоциацией по сертификации "Русский Регистр" сертификат от 16.04.2019 N 19.0508.026, подтверждающий соответствие Системы менеджмента качества ООО "ВВСС" требованиям стандарта ISO 9001-2015, а также на должностные инструкции специалистов, входящих в Систему менеджмента качества, подтверждает наличие квалифицированного персонала, обеспечивающего качество мероприятий по поддержанию летного поля аэродрома в постоянной эксплуатационной готовности для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также мероприятий по светотехническому обеспечению взлета, захода на посадку, посадки и руления воздушных судов и обеспечению электроэнергией объектов аэропорта, однако не подтверждает наличие квалифицированного персонала, непосредственно осуществляющего сам контроль качества названных мероприятий.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что 20.02.2019 Обществом разработан и утвержден Стандарт организации Системы менеджмента качества - "Управление внутренними аудитами системы менеджмента качества" (СТО 017-2019), в соответствии с пунктом 1.1 которого названный стандарт устанавливает требования к процедуре внутреннего аудита (проверки) системы менеджмента качества в Обществе, порядок планирования, подготовки и проведения внутреннего аудита, а также требования к компетентности аудиторов.

В соответствии с пунктом 6.2.1 названного Стандарта к проведению внутренних аудитов привлекаются работники Общества, прошедшие обучение на специальных курсах по подготовке внутренних аудиторов и получивших квалификацию "Внутренний аудитор (аудитор/ведущий аудитор) системы менеджмента качества".

В ходе проверки Управлением установлено, что в аудиторскую группу внутреннего аудита Общества включены аудиторы (три специалиста), имеющие соответствующий сертификат аудитора, однако не обладающие специальными знаниями и навыками (практическим опытом) по предмету проверки (контроля качества постоянной эксплуатационной готовности летного поля аэродрома и светотехнического обеспечения взлета/посадки, а также обеспечения электроэнергией объектов аэропорта), что свидетельствует о невыполнении ООО "ВВСС" требований пунктов 53 и 62 ФАП N 286.

Обществом документов, опровергающих установленное Управлением обстоятельство, в материалы дела не представлялось и о наличии таковых не заявлялось.

Поддержанный судами двух инстанций довод Общества, приводимый в обоснование незаконности пункта 2 оспариваемого предписания, сводился к наличию обладающего специальными познаниями персонала, обеспечивающего качество мероприятий применительно к указанным в предписании видам деятельности оператора аэродрома гражданской авиации.

Между тем исходя из положений названного Стандарта Общества ("Управление внутренними аудитами системы менеджмента качества") специалисты, обеспечивающие качество мероприятий соответствующих видов деятельности, сами по себе не входят в группу внутреннего аудита ООО "ВВСС".

В силу требований пункта 6.2.1 указанного Стандарта Общества, пункта 53 ФАП N 286 лица, осуществляющие аудит (контроль), должны обладать как действующим сертификатом аудитора, так и дипломом об образовании по специальности, отвечающей предмету аудита, в данном случае - качество мероприятий в сфере наземного обслуживания воздушных судов и в области электроэнергетики. В связи с отсутствием у трех аудиторов Общества дипломов об образовании по дисциплинам в сфере аэродромного и светотехнического обеспечения полетов воздушных судов (предмета внутреннего контроля) Управление обоснованно предписало устранить выявленное нарушение.

С учетом изложенного, у судов двух инстанций не имелось оснований для признания недействительным оспариваемого предписания Управления.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами верно, однако ими неправильно применены нормы права, суд кассационной инстанции, руководствуясь положениями пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, усматривает основания для отмены принятых по делу судебных актов с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления Общества.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.06.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2020 по делу N А56-135093/2019 отменить.

В удовлетворении заявления обществу с ограниченной ответственностью "Воздушные Ворота Северной Столицы" отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая О.А. Алешкевич С.В. Соколова