Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 февраля 2021 г. N Ф07-867/21 по делу N А66-17193/2017

25 февраля 2021 г.

Дело N А66-17193/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Родина Ю.А., судей Васильевой Е.С., Соколовой С.В.,

при участии от акционерного общества "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания" Теплова В.А. (доверенность от 11.01.2020 N 02/ю), от Министерства финансов Тверской области Носкова Д.А. (доверенность от 13.04.2020 N 6), от Правительства Тверской области Цветковой М.А. (доверенность от 09.12.2019 N 179), от Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области Волченко В.С. (доверенность от 11.01.2021 N 3),

рассмотрев 25.02.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания" на решение Арбитражного суда Тверской области от 26.08.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2020 по делу N А66-17193/2017,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания", адрес: 170002, г. Тверь, ул. Коминтерна, д. 18, ОГРН 1096952014390, ИНН 6950104591 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Тверской области с иском к Тверской области в лице Министерства транспорта Тверской области, адрес: 170100, г. Тверь, бул. Радищева, д. 30, ОГРН 1026900562370, ИНН 6901007877 (далее - Министерство транспорта), и Министерства финансов Тверской области, адрес: 170100, г. Тверь, пл. Святого Благоверного Князя Михаила Тверского, д. 5, ОГРН 1026900508557, ИНН 6901001459 (далее - Министерство финансов), о взыскании в счет возмещения вреда, причиненного неправомерным бездействием государственных органов, 284 447 206 руб. 81 коп. убытков, возникших в виде потерь в доходах в результате государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Тверской области в течение 2014 года.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Российские железные дороги", адрес: 107174, Москва, Новая Басманная ул., д. 2, ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727 (далее - ОАО "РЖД"), Главное управление "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области, адрес: 170028, г. Тверь, пр. Победы, д. 53, ОГРН 1026900585942, ИНН 6905066785 (далее - ГУ РЭК Тверской области), и Правительство Тверской области, адрес: 170100, г. Тверь, пл. Святого Благоверного Князя Михаила Тверского, д. 1, ОГРН 1026900587702, ИНН 6905000054 (далее - Правительство).

Решением суда первой инстанции от 26.08.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 13.11.2020, в удовлетворении иска отказано.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить решение 26.08.2020 и постановление от 13.11.2020 и принять по данному делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований.

Как указывает истец, право перевозчика требовать выплаты полной компенсации потерь в доходах за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации не поставлено в зависимость федеральным законодательством от необходимости предварительного оспаривания регионального нормативно-правового акта, которым утверждены тарифы на перевозку. Действующее законодательство предполагает установление тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении не ниже экономически обоснованного уровня, а статья 20 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ) предусматривает обязанность по компенсации субъекту естественных монополий в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, убытков, возникших в связи с установлением экономически необоснованных тарифов. В настоящее дело Общество представило информацию об обращении в ГУ РЭК Тверской области с заявлением об установлении тарифа на 2014 год в размере 29,59 руб. за 10 км в соответствии с расчетом экономически обоснованных затрат. Однако приказом регулирующего органа тариф был установлен ниже экономически обоснованного уровня. Несмотря на то, что приказы ГУ РЭК Тверской области сами по себе не нарушают права и законные интересы истца, поскольку вынесены в пределах компетенции, Общество настаивает на неправомерном отказе Тверской области в компенсации в полном объеме потерь в доходах перевозчика. Податель жалобы утверждает, что ответчик располагал информацией о том, что реальные расходы перевозчика больше размера выделенной им субсидии, однако возложенных на него законом мер, направленных на недопущение образования выпадающих доходов либо на их компенсацию, не принял. Истец считает, что противоправность действий (бездействия) ответчика в данном случае выражается в уклонении Тверской области от установления механизма полного возмещения выпадающих доходов перевозчика с целью осуществления им безубыточной деятельности посредством установления экономически обоснованного тарифа либо выделения необходимых денежных средств (субсидии). Также Общество заявляет, что размер убытков, возникших в 2014 году в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров, подтвержден, в том числе, заключением судебной экспертизы, а выводы судов по результатам оценки этого заключения являются необоснованными.

В отзыве на кассационную жалобу Правительство, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, просит оставить их без изменения.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы кассационной жалобы, а представители Министерства финансов, Правительства и ГУ РЭК Тверской области возражали против ее удовлетворения.

ОАО "РЖД" и Министерство транспорта надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей в судебное заседание не направили, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из судебных актов, в 2014 году в рамках договора от 31.12.2013 N 12-12/2013, заключенного с Министерством транспорта, Общество осуществляло организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Тверской области. Исходя из договора, Общество приняло на себя обязательство выполнять регулярные перевозки по маршрутам железнодорожного транспорта в пригородном сообщении, указанным в приложении N 1, и тарифам, утверждаемым в установленном порядке.

Также между Обществом и Министерством транспорта заключены договоры от 12.11.2014, от 25.11.2014, от 25.12.2014 о предоставлении субсидии из областного бюджета Тверской области в целях возмещения части затрат, связанных с организацией транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом на территории Тверской области. По этому договору министерство обязалось выделить перевозчику субсидию на возмещение части фактически понесенных и документально подтвержденных расходов на организацию транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом на территории Тверской области согласно произведенным расчетам, но не более понесенного перевозчиком убытка, указанного в отчетах об оказании транспортных услуг.

По платежным поручениям от 14.11.2014 N 543, от 28.11.2014 N 656, от 25.12.2014 N 890 Обществу перечислена субсидия в сумме 37 500 000 руб.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 18.07.2013 N 233-нп был установлен предельный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые Обществом, в размере 16,50 руб. за одну зону (10 км).

Впоследствии приказом ГУ РЭК Тверской области от 14.10.2014 N 250-нп предельный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые Обществом, установлен в размере 2,00 руб. за один километр пути.

В связи с применением в 2014 году установленных приказами ГУ РЭК Тверской области тарифов, по мнению Общества, им понесены убытки в размере 284 447 206 руб. 81 коп., поэтому в адрес Министерства транспорта направлена претензия от 03.08.2017 N 3851 о возмещении указанной суммы убытков. Расчет убытков произведен Обществом на основании пояснительных записок по доходам и расходам перевозчика за 2014 год. Как указало Общество, в 2014 году объем перевозок в пригородном сообщении в Тверской области составил 314 850,209 пассажиро-км, доход от перевозок (согласно объемам продажи билетов) - 617 988 940 руб. 68 коп., в то же время расходы (затраты) на организацию железнодорожных перевозок в пригородном сообщении - 939 936 147 руб. 49 коп. По мнению заявителя, убытки возникли в результате перевозки по тарифам, установленным ниже экономически обоснованного тарифа. Размер убытков определен Обществом как разница между суммой фактических расходов, связанных с организацией транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Тверской области, и суммой доходов перевозчика, полученных от данного вида деятельности, за вычетом полученной из областного бюджета субсидии.

Поскольку претензия была оставлена без удовлетворения, Общество, ссылаясь на положения статей 15, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении иска, суды первой и апелляционной инстанций указали, что публично-правовое образование отвечает за потери в связи регулированием тарифов, а не за неполучение перевозчиком дохода в результате осуществляемой им деятельности. По мнению судов, Общество не доказало противоправность действий (бездействия) ответчика, равно как и не представило в материалы дела достаточные и бесспорные доказательства, подтверждающие, что возникшая в деятельности истца отрицательная разница между полученными доходами и понесенными затратами возникла именно вследствие противоправных (виновных) действий публично-правового образования, а не по вине самого истца, не принявшего меры к оптимизации перевозочной деятельности.

Кассационная инстанция, рассмотрев материала и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Согласно пункту 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

На основании пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Закона N 17-ФЗ потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В рассматриваемом случае судами установлено и материалами дела подтверждается, что условия осуществления пригородных пассажирских перевозок в 2014 году (а именно: условие о выполнении перевозчиком регулярных перевозок по маршрутам железнодорожного транспорта в пригородном сообщении по тарифам, утверждаемым в установленном порядке) были известны Обществу на момент заключения договора от 31.12.2013. Участие Тверской области в правоотношениях, связанных с такими перевозками, определено в форме субсидирования части затрат (договоры от 12.11.2014, от 25.11.2014, от 25.12.2014), которое она предоставила в полном объеме. Во исполнение обязательств по договорам на предоставление субсидии Обществу выплачена субсидия в качестве компенсации части затрат, связанных с организацией транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом на территории Тверской области, в общей сумме 37 500 000 руб.

Размер субсидии определен исходя из предусмотренной бюджетом Тверской области суммы субсидии и доли транспортной работы Общества в общем объеме вагонокилометровой работы, выполненной перевозчиками в границах Тверской области.

Общество не оспаривало размер полученной им субсидии на компенсацию выпадающих доходов от осуществляемой им деятельности, не обращалось с требованием об увеличении размера компенсации.

В настоящем деле Общество заявило о наличии у него убытков, возникших в результате перевозки по тарифам, установленным ниже экономически обоснованного тарифа с учетом всех необходимых затрат на перевозку при осуществлении пригородных перевозок по территории Тверской области за вычетом полученной из бюджета субсидии.

В соответствии со статьей 4 Закона N 17-ФЗ в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций транспорта. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 Закона N 147-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 N 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля.

Согласно пунктам 1, 3, 4 и 6 названного Положения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643 утверждено Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение N 643), во исполнение которого Федеральной службой по тарифам разработана утверждена приказом от 28.09.2010 N 235-т/1 Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации.

Основным методом государственного регулирования тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки является метод экономически обоснованных затрат. Вместе с тем органы регулирования могут применять и иные методы ценового регулирования. В частности, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 13 Положения N 643).

Таким образом, Положение N 643 допускает отступление от метода экономически обоснованных затрат для обеспечения доступности транспортных услуг. Подобное отступление влечет за собой установление тарифа на уровне ниже экономически обоснованного. В таком случае на публично-правовом образовании, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, лежит обязанность по возмещению перевозчику соответствующих убытков, если публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом.

В 2014 году Общество применяло тариф, установленный приказами ГУ РЭК Тверской области от 18.07.2013 N 233-нп, от 14.10.2014 N 250-нп.

Суды пришли к выводу о недоказанности истцом того обстоятельства, что утвержденный для Общества на 2014 год тариф является экономически необоснованный. При этом суды отметили, что приказами ГУ РЭК Тверской области по заявке Общества были установлены тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на основании расчетных материалов, предоставленных истцом. ГУ РЭК Тверской области при установлении тарифа в 2014 году учло факт положительной динамики прибыли у Общества по итогам финансово-хозяйственной деятельности за 2011 - 2013 годы. Также ГУ РЭК Тверской области принято во внимание, что собственного подвижного состава у Общества не имелось, подвижной состав и инфраструктуру Общество арендовало у ОАО "РЖД". Однако затраты по аренде составляли в объеме общих затрат Общества почти 80%. При этом тарифы на услуги по использованию арендуемого подвижного состава, по управлению и эксплуатации железнодорожного транспорта, ремонтным работам устанавливаются ОАО "РЖД" самостоятельно, проверить их обоснованность не представляется возможным. Более того, анализ представленный Обществом материалов показал, что по каждому субъекту Российской Федерации расчет фактических затрат Общество не вело, в то время как около 43% маршрутов Тверской области являются межсубъектными. Исходя из пояснений, данных ГУ РЭК Тверской области в ходе судебного разбирательства, представленные Обществом с заявками документы не свидетельствовали о затратах, понесенных перевозчиком исключительно на территории Тверской области.

Ни в ходе рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций, ни в кассационной жалобе Общество не заявляло о наличии доказательств того, что ГУ РЭК Тверской области при расчете тарифа использовало данные, не соответствующие реальному уровню расходов Общества по организации перевозок железнодорожным транспортом.

Таким образом, истцом доказательств экономической необоснованности тарифов, утвержденных в установленном порядке, вопреки части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представлено.

На основании исследования материалов дела суды пришли к выводу о недоказанности Обществом противоправного характера действий (бездействия) публично-правового образования, выплатившего истцу согласованную договорами субсидию, и причинной связи между указанными действиями (бездействием) и заявленными к взысканию убытками. При этом суды констатировали, что заявленные в рамках настоящего спора затраты Общества являются исключительно результатом его финансово-хозяйственной деятельности.

Аргументы подателя жалобы о том, что наличие и размер убытков, возникших в 2014 году в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров, подтверждены результатами судебной экспертизы, не принимаются судом кассационной инстанции.

Согласно части 2 статьи 65 АПК РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

В силу части 3 статьи 86 АПК РФ заключение эксперта является одним из доказательств по делу, не имеет заранее установленной силы, не носит обязательного характера и подлежит исследованию и оценке судом наравне с другими представленными доказательствами.

Разрешая спор, суды проанализировали и оценили заключение эксперта наряду с иными доказательствами.

Исследовав экспертное заключение от 25.02.2020, суды установили, что эксперт при исследовании исходил из того, что единственным поставщиком услуг по аренде подвижного состава для истца являлось и в настоящее время является ОАО "РЖД", которое предъявило Обществу ставки арендной платы, являющиеся экономически обоснованными. Между тем истцом в ходе судебного разбирательства и на экспертизу не представлены доказательства разумности (рациональности) выбора именно арендных отношений с ОАО "РЖД" как экономически обоснованного способа обеспечения перевозок подвижным составом. Вопрос об экономической целесообразности приобретения для долгосрочных целей подвижного состава (лизинг новых, покупка старых по остаточной стоимости и т.д.), равно как и вопрос об экономической обоснованности затрат на аренду подвижного состава (с учетом необходимого для оказания услуг количества транспортных средств) экспертом не исследовался. Более того, вся документация, представленная Обществом и ОАО "РЖД" в распоряжение экспертов, оценена последними с точки зрения формального соответствия налоговому законодательству и законодательству о бухучете и аудите. Экспертами приняты к расчету все затраты, которые отражают факты хозяйственной жизни истца, без оценки их экономической составляющей.

При этом судами учтено, что вывод эксперта об экономической обоснованности затрат Общества основан на их документальном подтверждении представленными на экспертизу документами, а также на том, что расходы истца были понесены в соответствии с конкретными договорами, требованиями законодательства и нормативных актов, обычаями делового оборота. Эксперт не принял в составе расходов только те затраты, которые не были подтверждены соответствующими документами или были оформлены на основании документов, составленных с нарушением правил ведения бухгалтерского учета.

Однако ряд принятых экспертом затрат не может быть квалифицирован в качестве экономических обоснованных расходов в целях организации перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении. В частности, большинство общехозяйственных и общепроизводственных расходов Общества (добровольное медицинское страхование, услуги по экспресс доставке документов и грузов, проведение аудиторской проверки, техническое обслуживание и ремонт легковых автомобилей представительского класса, амортизация транспортных средств, поставки бытовой техники, сейфов и т.п.) не связаны с деятельностью по осуществлению перевозок, касаются производственной деятельности Общества в целом.

Таким образом, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, суды сделали правомерный вывод о том, что доказательства, на основании которых Общество настаивает на исковых требованиях, не свидетельствует о возникновении на стороне истца экономически обоснованных имущественных потерь вследствие тарифного регулирования, которые не обусловлены действиями самого перевозчика.

При таком положении кассационная инстанция и ввиду недоказанности истцом наличия условий для возложения на публично-правовое образование гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали в удовлетворении иска.

Приведенные в кассационной жалобе доводы Общества выводы судов не опровергают и не могут быть признаны основанием для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку не подтверждают нарушение судами норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела. По существу доводы жалобы направлены на иную оценку доказательств по делу и установленных фактических обстоятельств.

С учетом изложенного правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобе не имеется.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 26.08.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2020 по делу N А66-17193/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу акционерного общества "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Председательствующий

Ю.А. Родин

Судьи

Ю.А. Родин Е.С. Васильева С.В. Соколова