Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 апреля 2021 г. N Ф07-2133/21 по делу N А56-963/2020

09 апреля 2021 г.

Дело N А56-963/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Луга-Лес" Дуничевой А.А (доверенность от 03.08.2020),

рассмотрев 05.04.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по природным ресурсам Ленинградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2020 по делу N А56-963/2020,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Луга-Лес", адрес: 188800, Ленинградская обл., г. Выборг, Советская ул., д. 5, пом. 15, ОГРН 1154710000532, ИНН 4710012230 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, пл. Растрелли, д. 2, лит. А, ОГРН 1077847192609, ИНН 7842354966 (далее - Комитет), о признании незаконным отказа в утверждении актов лесопатологического обследования (далее - акт ЛПО) N 051-179/КМ-13, N 04-Ж, изложенного в письме от 05.11.2019 исх. N 02-22218/2019, об обязании Комитета утвердить акты ЛПО N 051-179/КМ-13, N 04-Ж.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Ленинградское областное государственное казенное учреждение "Управление лесами Ленинградской области", адрес: 188640, Ленинградская обл., г. Всеволожск, Колтушское ш., д. 138, ОГРН 1084703000656, ИНН 4703102356 (далее - Учреждение).

Решением суда первой инстанции от 18.07.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 30.11.2020 решение суда первой инстанции отменено, заявленные Обществом требования удовлетворены, кроме того, суд обязал Комитет утвердить акты ЛПО N 051-179/КМ-13, N 04-Ж.

В кассационной жалобе Комитет просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на то, что направленные в адрес Общества замечания стоит расценивать как необходимость доработки сведений, отраженных в приложении N 1 актов ЛПО; направление замечаний не лишает Общество возможности представить акты на повторное рассмотрение с учетом корректировок по замечаниям и не нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; вопреки выводам суда копия заключения, составленного по результатам натурной проверки сведений, указанных в спорных актах ЛПО, представлена в материалы дела; составление иных видов документов, подтверждающих факт проведения натурной проверки сведений, содержащихся в актах ЛПО, не предусмотрено.

В судебном заседании представитель Общества против доводов кассационной жалобы возразила по мотивам письменного отзыва, а также поддержала ходатайство о вынесении частного определения о недопустимости нарушения Комитетом законодательства при рассмотрении актов ЛПО.

Согласно части 1 статьи 188.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при выявлении в ходе рассмотрения дела случаев, требующих устранения нарушения законодательства Российской Федерации государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенной федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом, адвокатом, субъектом профессиональной деятельности, арбитражный суд вправе вынести частное определение.

Таким образом, вынесение частного определения сопряжено с установленными судом определенными фактическими обстоятельствами, а также с теми или иными выявленными нарушениями законодательства; частное определение направлено на устранение нарушений законности органами публичной власти, должностными и иными лицами.

В рассматриваемом случае оснований, предусмотренных частью 1 названной статьи, для вынесения по ходатайству Общества в отношении Комитета частного определения судом кассационной инстанции не установлено. При этом по смыслу приведенной нормы вынесение частных определений является правом суда.

Комитет и Учреждение, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей для участия в нем не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 17.10.2019 Общество представило в Комитет на утверждение акты ЛПО, в том числе акты N 051-179/КМ-13, N 04-Ж.

Письмом от 05.11.2019 исх. N 02-22218/2019 Комитет направил в адрес Общества замечания к актам N 051-179/КМ-13, N 04-Ж, а также сообщил о невозможности их утверждения на момент рассмотрения в установленный десятидневный срок.

В ходе натурной проверки (осмотра) специалистами Учреждения установлено, что в акт N 04-Ж внесены недостоверные сведения о санитарном и лесопатологическом состоянии лесных насаждений (неверно определен процент ветровальных, буреломных, сухостойных и усыхающих деревьев, что может повлиять на определение вида санитарно-оздоровительных мероприятий).

Основанием для проведения натурного осмотра явилось распоряжение Комитета от 28.05.2018 N 866 "О внесении изменений в распоряжение Комитета от 30.10.2017 N 1507 "О порядке рассмотрения актов лесопатологического обследования Комитетом и Учреждением".

Также Комитетом установлено, что в нарушение пункта 37.7 рекомендаций Федерального агентства лесного хозяйства по заполнению акта ЛПО от 05.10.2018 N НК-09-54/16637 в приложении N 1 к акту ЛПО N 051-179/КМ-13 отсутствует дата проведения лесопатологических обследований.

Не согласившись с отказом Комитета в утверждении актов ЛПО, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности оспариваемого отказа Комитета, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменил, заявленные Обществом требования удовлетворил полностью.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Лесное законодательство возлагает на лиц, использующих лесные участки, обязанности по защите лесов, в том числе, по выполнению необходимых санитарно-оздоровительных мероприятий в лесах (пункты 2, 5 Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.05.2017 N 607; далее - Правила N 607).

Правилами N 607 установлено, что ухудшением санитарного состояния лесного участка или отдельного лесного выдела (либо его части) является увеличение объема деревьев следующих категорий состояния: усыхающие, свежий и старый сухостой, свежий и старый ветровал, свежий и старый бурелом, ухудшением лесопатологического состояния лесов является увеличение площади существующих очагов вредных организмов.

Ввиду того, что защита и охрана леса в настоящее время имеют приоритетное направление в сфере государственной экономической политики, а также в целях пресечения правонарушений в сфере лесопользования и незаконной вырубки здоровой древесины под видом проведения санитарно-оздоровительных мероприятий (сплошной санитарной рубки, при проведении которой объемы древесины в силу части 3 статьи 60.8 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) не включаются в расчетную лесосеку), Федеральным законом от 30.12.2015 N 455-ФЗ "О внесении изменений в ЛК РФ в части совершенствования регулирования защиты лесов от вредных организмов", вступившим в действие с 01.10.2016, положения данного Кодекса дополнены главой 3.1 "Защита лесов" в составе статей 60.1 - 60.11. Данной главой детально урегулированы правила и порядок осуществления защитных мероприятий, увеличено количество отчетности, которую должны представлять лесопользователи под контролем уполномоченных органов.

Защита лесов включает в себя выполнение мер санитарной безопасности в лесах и ликвидацию очагов вредных организмов (часть 1 статьи 60.2 ЛК РФ).

В соответствии с подпунктом 5 части 9 статьи 83 ЛК РФ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю за осуществлением переданных полномочий осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроль за достоверностью сведений о

санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами ЛПО, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им в соответствии с частью 1 названной статьи полномочия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене соответствующих актов ЛПО или о внесении в них изменений.

Согласно статье 60.3 ЛК РФ меры санитарной безопасности в лесах включают в себя: лесозащитное районирование; государственный лесопатологический мониторинг; проведение лесопатологических обследований; предупреждение распространения вредных организмов; иные меры санитарной безопасности в лесах.

Меры санитарной безопасности в лесах, указанные в пунктах 3 - 5 части 1 данной статьи, осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка и проектом освоения лесов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 60.7 ЛК РФ, пунктам 16 и 17 Правил осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12.09.2016 N 470 (далее - Правила N 470), предупреждение распространения вредных организмов включает в себя проведение санитарно-оздоровительных мероприятий, в том числе рубок погибших и поврежденных лесных насаждений. Указанные в части 1 статьи 60.7 ЛК РФ мероприятия по предупреждению распространения вредных организмов на лесных участках, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, осуществляются лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов (часть 2 статьи 60.7 ЛК РФ, пункт 5 Правил N 470).

Утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16.09.2016 N 480 Порядком проведения лесопатологических обследований (далее - Порядок проведения ЛПО N 480), действовавшим в спорный период и до 01.01.2021, было предусмотрено, что проведение такого обследования обеспечивается органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных статьями 81-84 ЛК РФ, либо гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, и юридическими лицами, осуществляющими использование лесов.

Граждане, юридические лица, осуществляющие использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов (т.е. арендаторы) в случае обнаружения признаков появления вредителей, болезней, неблагополучного состояния, значительного или массового повреждения или поражения обязаны в пятидневный срок с даты обнаружения проинформировать об этом уполномоченные органы (пункт 3 Порядка проведения ЛПО N 480).

Информация, указанная в пункте 3 данного Порядка, направляется в письменном или электронном виде с указанием места выявления повреждения, причины повреждения (с описанием признаков повреждения), поврежденной породы деревьев, примерной площади повреждения и контактных данных заявителя: фамилия, имя, отчество (при наличии) и телефон). Проверка данной информации, проводится уполномоченными органами в 30-дневный срок с момента ее получения (пункты 4 и 5 Порядка проведения ЛПО N 480).

По результатам осуществления лесопатологического обследования составляется соответствующий акт ЛПО по форме, утвержденной указанным нормативным правовым актом.

При этом первичные документы лесопатологического обследования насаждений - акты ЛПО являются основанием для внесения изменений в акт несоответствия данных государственного лесного реестра натурному обследованию, что, в свою очередь, является основанием для внесения документированной информации в государственный лесной реестр и ее изменения (пункт 2.1 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 11.11.2013 N 496 "Об утверждении перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и ее изменение").

Пунктом 10 Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27.02.2017 N 72 (далее - Состав лесохозяйственных регламентов), предусмотрено, что разработка лесохозяйственных регламентов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ.

Основой для разработки лесохозяйственного регламента являются сведения, содержащиеся в государственном лесном реестре, материалы лесоустройства лесничества (лесопарка), материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования. Виды разрешенного использования лесов, возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки и другие параметры использования лесов, ограничения использования лесов, требования к охране, защите и воспроизводству лесов устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 11 Состава лесохозяйственных регламентов).

Согласно пункту 16 Состава лесохозяйственных регламентов внесение изменений в лесохозяйственные регламенты осуществляется, в том числе в случаях изменения структуры и состояния лесов, выявленных в процессе проведения лесоустройства, специальных обследований, включающих в себя сведения о лесных пожарах и лесных насаждениях поврежденных вредными организмами, промышленными выбросами, ветровалами (буреломами) и другими негативными воздействиями, а также в результате лесопатологических обследований; осуществления санитарно-оздоровительных мероприятий и мероприятий по ликвидации очагов вредных организмов (по результатам их осуществления).

Пунктами 17 и 18 Состава лесохозяйственных регламентов предусмотрено, что внесение изменений в лесохозяйственные регламенты по результатам осуществления санитарно-оздоровительных мероприятий и мероприятий по ликвидации очагов вредных организмов осуществляется ежегодно не позднее 30 января года, следующего за отчетным.

При внесении изменений анализируются материалы специальных обследований, включающих в себя сведения о лесных пожарах и лесных насаждениях поврежденных вредными организмами, промышленными выбросами, ветровалами (буреломами) и другими негативными воздействиями, лесоустройства, лесопатологических обследований, рассчитываются новые нормативы, параметры и сроки использования лесов и требования по охране, защите и воспроизводству лесов.

В соответствии с пунктом 33 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 29.02.2012 N 69, внесение изменений в проект освоения лесов допускается при изменении лесохозяйственного регламента лесничества, лесопарка или условий договора аренды; внесение изменений в проект освоения лесов осуществляется в порядке, предусмотренном для разработки проекта освоения лесов.

Методическими рекомендациями по проведению государственной инвентаризации лесов, утвержденными приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10.11.2011 N 472, предусмотрено, что сплошные санитарные рубки - это рубки, проводимые для полной замены насаждений, потерявших биологическую устойчивость в результате массового повреждения деревьев вредными насекомыми, болезнями, пожарами и другими неблагоприятными факторами.

Сплошные санитарные рубки проводят на участках с насаждениями, утратившими биологическую устойчивость, при невозможности сохранить их, оздоровив выборочными санитарными рубками.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 12.11.2016 N 1158 "Об утверждении контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических исследований, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектом Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия Российской Федерации в области лесных отношений" (далее - Постановление N 1158).

Пунктами 2 и 3 Постановления N 1158 установлено, что территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства осуществляют контроль за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов, предусмотренных актами лесопатологических обследований, и обоснованностью мероприятий, предусмотренных такими актами. Акт обследования не позднее 3-х рабочих дней со дня его утверждения размещается на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"и направляется в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия или информационно-информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства.

Согласно пункту 4 Постановления N 1158 контроль за достоверностью сведений, указанных в акте обследования, осуществляется путем их документарной проверки. Основанием для признания сведений недостоверными в том числе является несоответствие сведений таксационным характеристикам лесного участка (более чем на 20 %) при отсутствии обоснования причин несоответствия в акте обследования (подпункт б).

Кроме того, контроль за обоснованностью мероприятий осуществляется с использованием данных наземных и дистанционных наблюдений. В случае невозможности проверки обоснованности мероприятий путем сопоставления данных наземных и дистанционных наблюдений проводится выездная проверка (пункт 6).

В ходе выездной проверки проверяется фактическое санитарное и лесопатологическое состояние лесов, а также имеющаяся у уполномоченного органа документация по результатам проведения лесопатологического обследования. По результатам выездной проверки составляется акт проверки с указанием обоснованности (необоснованности) мероприятий (пункт 7).

В силу пункта 8 Постановления N 1158 основаниями для признания необоснованными мероприятий являются недостоверность сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов (подпункт "а").

Применительно к обстоятельствам настоящего дела Комитетом и Учреждением ставится под сомнение необходимость проведения сплошной санитарной вырубки на спорных лесных участках, на чем настаивает Общество, предоставив акты ЛПО N 051-179/КМ-13, N 04-Ж.

При этом судебный контроль позволит предотвратить злоупотребления при осуществлении лесопользования (в том числе предотвратить вырубку ликвидной древесины под видом сплошной санитарной рубки), проверить наличие и отсутствие оснований, при которых законодатель связывает соблюдение установленного приведенными нормами лесного законодательства порядка осуществления защитных (санитарных) мероприятий, с целью контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов, предусмотренных актами ЛПО, и обоснованностью мероприятий, указанных в актах.

Указанное соответствует подходу, изложенному в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.03.2021 N 307-ЭС20/17553.

В соответствии с пунктом 18 действовавшего в спорный период Порядка проведения ЛПО N 480 при лесопатологическом обследовании определяются таксационная характеристика по обследуемому лесотаксационному выделу, при необходимости по лесопатологическому выделу, причины ослабления и гибели насаждений, характер усыхания, распределение деревьев по категориям состояния или степени объедания (доля деревьев на поврежденном лесном участке с визуальными признаками повреждения, выраженная в процентах, или уровень повреждения отдельных частей дерева) в % от запаса насаждения, а также признаков повреждений деревьев и доли поврежденных деревьев с наличием этих признаков.

Согласно пункту 47 указанного Порядка по результатам лесопатологического обследования инструментальным способом в акте лесопатологического обследования указываются процент выборки деревьев по категориям состояния, назначения мероприятий, степень поражения лесного насаждения, причины повреждения и гибели лесных насаждений.

В поданном Обществом спорном акте ЛПО N 051-179/КМ-13 отражено, в частности, что заселено стволовыми вредителями (короед-типограф) и поражено некрозно-раковыми заболеваниями стволов около или более 20 % деревьев.

Комитет неоднократно ссылался на представление в материалы дела копии заключения, составленного по результатам натурной проверки сведений, указанных в спорных актах ЛПО, должная оценка чему судами не дана. В переписке с Обществом Комитет указывал, что в акты внесены недостоверные сведения о санитарном и лесопатологическом состоянии насаждений, в обследованных насаждениях единично присутствуют сухостойные и старые ветровальные деревья, при этом насаждения - устойчивые и не утратили своих средообразующих и природоохранных функций.

В суде замечания по достоверности сведений приводились в отношении обоих актов ЛПО.

Учитывая доводы участников спора, искомая правильность (значимая для вывода о необходимости сплошной санитарной рубки леса) относится к предмету доказывания по делу, имеет важное процессуальное значение.

В рассматриваемой конкретной ситуации обязание апелляционным судом Комитета утвердить спорные акты ЛПО выходит за пределы специальных познаний суда. При этом Общество не отрицает, что само по себе признание незаконным отказа Комитета в утверждении спорных актов ЛПО в настоящем случае не приведет к реальному и эффективному восстановлению прав. Для этого требуется независимая квалифицированная проверка и оценка достоверности сведений актов, позволяющая суду обязать ответчика утвердить такие акты.

В соответствии с положениями статьи 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле, также арбитражный суд может назначить экспертизу по своей инициативе (часть 1).

В соответствии с абзацем четвертым пункта 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции" суд кассационной инстанции вправе предложить суду первой инстанции рассмотреть вопрос о проведении экспертизы по делу и об истребовании доказательств.

Назначение экспертизы обусловлено необходимостью совершения процессуального действия в целях полной и относительно скорой реализации принципа объективной истины. Формирование предмета доказывания в ходе рассмотрения конкретного спора, а также определение источников, методов и способов собирания объективных доказательств, посредством которых устанавливаются фактические обстоятельства дела, является исключительной прерогативой суда, рассматривающего спор по существу. При этом суды первой и апелляционной инстанций вправе повторно (заново) оценивать доказательства и устанавливать обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы связаны с доказательственной стороной спора. Исходя из того, что для принятия законного и обоснованного судебного акта требуется исследование и оценка доказательств, что невозможно в арбитражном суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит передаче на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Ввиду указанных недостатков по применению норм материального права и установлению значимых для дела обстоятельств оставление в силе решения суда первой инстанции также невозможно, в связи с чем отмене подлежат решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, исследовать все существенные для правильного рассмотрения дела обстоятельства; дать надлежащую правовую оценку всем доводам лиц, участвующих в деле, имеющимся в деле доказательствам, рассмотреть вопрос о назначении судебной экспертизы и, исходя из установленного, принять решение в соответствии с требованиями законодательства.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.07.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2020 по делу N А56-963/2020 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов О.А. Алешкевич И.Г. Савицкая