Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 мая 2021 г. N Ф07-4332/21 по делу N А66-3989/2020

18 мая 2021 г.

Дело N А66-3989/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

рассмотрев 12.05.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Ржева на решение Арбитражного суда Тверской области от 13.08.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2021 по делу N А66-3989/2020,

УСТАНОВИЛ:

Ржевская городская Дума, адрес: 172381, Тверская обл., г. Ржев, Партизанская ул., д. 33, ОГРН 1056916001339, ИНН 6914011334 (далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, адрес: 170100, г.Тверь, Советская ул., д. 23, ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800 (далее - УФАС, Управление) об оспаривании решения от 02.03.2020 по делу N 04-6/1-1-2019 и предписания от 02.03.2020 по тому же делу.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Ржева, адрес: 172386, Тверская обл., г. Ржев, Партизанская ул., д.33, ОГРН 1026901853274, ИНН 6914002555 (далее - Администрация), муниципальное унитарное предприятие г. Ржева "Ритуал", адрес: 172381, Тверская обл., г. Ржев, Партизанская ул., д. 42/12, каб. 1 (далее - МУП "Ритуал"), индивидуальные предприниматели: Доморацкий Д.В. (место жительства: г. Ржев; далее- ИП), Баранов С.А. (место жительства: г. Ржев), Жуков Д.Н. (место жительства: г. Ржев), Бабенко С.В. (место жительства: г. Ржев) и Уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области.

Решением суда от 13.08.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 13.01.2021, Думе отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные требования, ссылаясь на нарушение судами норм материального права - требований антимонопольного законодательства. Податель жалобы считает ошибочным вывод судов о предоставлении МУП "Ритуал" преимущественных положений перед другими участниками рынка; полагает, что Дума действовала в соответствии с правами, предоставленными ей частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), а также пунктом 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле, Закон N 8-ФЗ).

В связи с этим податель жалобы настаивает на отсутствии в действиях Думы признаков вмененного ей нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Представители Думы, УФАС, Администрации, МУП "Ритуал", ИП Доморацкого Д.В., ИП Баранова С.А., ИП Жукова Д.Н., ИП Бабенко С.В. и Уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в связи с поступившими от предпринимателей Баранова С.А., Жукова Д.Н. и Доморацкого Д.В. заявлений о создании им препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности на рынке оказания услуг по погребению на муниципальных кладбищах города Ржева, УФАС в отношении Думы возбуждено дело N 04-6/1-1-2019 в ходе которого установлено следующее.

Решением Думы от 28.06.2018 N 244 (далее - Решение N 244) внесены изменения в Положение об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений на территории города Ржева Тверской области, утвержденное решением Думы от 01.10.2010 N 76 (далее - Положение).

В частности, согласно пункту 1.13 Решения N 244 пункт 8.8 раздела 8 "Создание и организация места погребения" Положения изложен в новой редакции: "Выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются лицами на основании договора, заключенного с Администрацией города Ржева по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом постановлением Администрации города Ржева.

Подготовку могил и погребение умершего производят только лица, заключившие с Администрацией города Ржева договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ.

Подготовка могил и погребение умершего (погибшего) производится, как правило, через 24 часа после наступления смерти. В исключительных случаях (чрезвычайные ситуации, требования органов санитарно- эпидемиологического надзора, органов здравоохранения, особенности обряда отдельных конфессий и т.п.) подготовка могил и погребение умершего (погибшего) могут производиться в более ранние сроки после оформления заказа на организацию похорон".

Решением Тверского областного суда от 08.04.2019 по делу N 3а- 56/2019, оставленного без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 14.08.2019 N 35-АПА19-14, удовлетворен иск заместителя прокурора Тверской области: признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 8.8. Положения в редакции Решения N 244 в той части, в которой он исключает возможность осуществления погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Ржева.

В этой связи решением Думы от 05.09.2019 N 313 пункт 8.8. Положения изложен в новой редакции, в соответствии с которой абзац 2 данного пункта дополнен словами "за исключением случаев осуществления подготовки могил и погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела, созданной на территории города Ржева" (далее - Решение N 313).

Управление удостоверилось в том, что единственным хозяйствующим субъектом на территории города Ржева, оказывающим полный комплекс ритуальных услуг, является МУП "Ритуал", наделенное статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и с которым 22.08.2018 заключен договор, тогда как иные хозяйствующие субъекты, осуществляющие свою деятельность на рынке услуг по погребению в городе Ржев, а именно, предприниматели Баранов С.А., Жуков Д.Н. и Доморацкий Д.В., оказывавшие услуги по погребению до октября 2018 года, лишены возможности осуществлять свою деятельность на этом рынке услуг, поскольку новая редакция не устраняет имеющиеся препятствия.

По результатам расследования по делу N 04-6/1-1-2019 УФАС принято решение от 02.03.2020 о признании Думы нарушившей пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Во исполнение этого решения Думе вынесено предписание от 02.03.2020 по делу N 04-6/1-1-2019 о принятии в срок до 30.04.2020 мер, направленных на устранение нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ путем внесения изменения в пункт 8.8 Положения об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений на территории города Ржева Тверской области, утвержденное решением Ржевской городской Думы от 01.10.2010 N 76, исключающие создание необоснованных преимуществ МУП "Ритуал" и неравных условий для участников рынка услуг по захоронению на муниципальных кладбищах города Ржева.

Не согласившись с решением и предписанием УФАС, Дума обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых решения и предписания. Суды констатировали в действиях заявителя возможное негативное влияние на значимую конкурентную среду, усмотрели признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, согласившись с квалификацией и выводами УФАС.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают требованиям Закона о защите конкуренции, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 - 5 статьи 71, часть 5 статьи 200 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункты 7 и 17).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов, упомянутых в части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации соответствующих нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и соответствующими наступившими (фактическими) либо возможными негативными последствиями.

Согласно подпункту 23 части 1 статьи 16 Закон N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Законом о погребении и похоронном деле установлены основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности и определены гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников (пункт 1 статьи 1).

В соответствии со статьей 6 Закона N 8-ФЗ исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

При этом означенный Закон не содержит понятия специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в только пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению, в соответствии с пунктом 1 которой: супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе определенного перечня услуг по погребению.

Согласно пункту 2 названной статьи услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

При оказании специализированной службой услуг по приведенному гарантированному перечню (указанному в статье 9 Закона) стоимость таких услуг определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (статья 10 Закона N 8-ФЗ).

Из приведенных нормативных положений в их совокупности следует, что на специализированные службы возложена обязанность по безвозмездному оказанию ритуальных услуг по приведенному в статье 9 Закона N 8-ФЗ перечню, а в случаях, выходящих за рамки гарантированного предоставления бесплатных услуг - возможность оказания специализированной организацией платных услуг по погребению. В то же время, это не исключает возможности выполнения данных услуг иными лицами, осуществляющими деятельность в сфере оказания ритуальных услуг, на возмездной основе.

При этом установлено единственное ограничение для хозяйствующих субъектов, оказывающих платные ритуальные услуги - соответствие качества предоставляемых услуг требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

С другой стороны, родственникам умершего и иным лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, гарантируется свобода в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги на платной основе, что вытекает, помимо изложенного, из положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами, в рассматриваемом случае изначально спорный пункт 8.8 Положения был изложен в следующей редакции: "Оформление заказов на погребение умерших (погибших) производится специализированной службой по вопросам похоронного дела и иными ритуальными организациями. Время и место погребения по согласованию с заказчиком устанавливаются при оформлении заказа", т.е. допускалось оказание услуг по погребению как специализированной организацией, так и иными хозяйствующими субъектами.

После внесения изменений в названный пункт Решением N 244 выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляется только лицами, заключившими с Администрацией договор по результатам конкурса.

Таким образом, круг лиц, имеющих право на оказание всего комплекса услуг, связанных с погребением, по сравнению с ранее действовавшей нормой сужен до единственного победителя конкурса, заключившего с Администрацией вышеуказанный договор.

Изменения, внесенные впоследствии Решением N 313 во исполнение решения Тверского областного суда от 08.04.2019 по делу N 3а-56/2019, расширили круг этих лиц, предоставив специализированной службе по вопросам похоронного дела вне конкурса осуществлять подготовку могил и погребение умершего. Иных субъектов хозяйственной деятельности изменения не коснулись.

Как установлено антимонопольным органом, по результатам проведенного конкурса 22.08.2018 такой договор заключен со специализированной службой по вопросам похоронного дела - МУП г. Ржева "Ритуал", и данное лицо является единственным хозяйствующим субъектом на территории города Ржева, оказывающим полный комплекс ритуальных услуг.

Иные участники рынка с октября 2018 года доступа к рынку ритуальных услуг не имеют (в том числе - в части подготовки могил), тогда как, до внесения в пункт 8.8 Положения спорных изменений, данные услуги ими оказывались.

В данном случае налицо ограничение круга хозяйствующих субъектов, имеющих доступ к реализации спорных услуг, а именно - сужение рынка услуг по подготовке могил, который до этого был представлен несколькими хозяйствующими субъектами, до одного хозяйствующего субъекта. Установленный Думой порядок доступа на рынок спорных услуг создает не предусмотренные федеральным законодательством препятствия осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам - участникам рынка, что содержит признаки ограничения конкуренции, предусмотренные пунктом 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ и нарушает запреты, установленные пунктом 2 части 1 статьи 15 упомянутого Закона.

С учетом изложенного, действуя в рамках гражданских правоотношений посредством использования публично-правовых полномочий, Дума нарушила антимонопольный запрет; ее действия правильно квалифицированы УФАС и судами по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

При этом суды правильно обратили внимание на то, что в целом само по себе установление конкурсного принципа отбора организаций, выполняющих работы и оказывающих услуги по содержанию и эксплуатации кладбищ, а также связанные с погребением, не может быть расценено как ограничение в отношении осуществления указанных видов деятельности и неправомерное требование к хозяйствующим субъектам, и что процедура конкурсного отбора исполнителя услуг по погребению сама по себе направлена на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, предоставляет возможность любому субъекту получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг посредством участия в конкурсе.

Однако с учетом конкретных обстоятельств, имевших место после принятия Тверским областным судом решения от 08.04.2019 по делу N 3а- 56/2019, и исследованных Управлением в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства, следует признать, что фактически в части копки (подготовки) могил имеет место необоснованное ограничение прав ряда хозяйствующих субъектов в пользу одного хозяйствующего субъекта ввиду отсутствия урегулированного нормативно механизма взаимодействия таких хозяйствующих субъектов с лицом, заключившим по результатам конкурса договор с Администрацией на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ.

Требования спорного предписания по существу направлены на устранение именно данного нарушения в сфере подготовки могил путем внесения соответствующих изменений в Положение, а не на устранение процедуры конкурсного отбора как такового.

При изложенных обстоятельствах и доказательствах оспариваемые решение и предписание УФАС соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 13.08.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2021 по делу N А66-3989/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации города Ржева - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян О.А. Алешкевич А.Г. Кудин