Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 мая 2021 г. N Ф07-2985/21 по делу N А21-3950/2020

18 мая 2021 г.

Дело N А21-3950/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Аникиной Е.А.,

при участии от государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Областная клиническая больница Калининградской области" Шерстобитова А.И. (доверенность от 14.12.2020),

рассмотрев 12.05.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 20.08.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2020 по делу N А21-3950/2020,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Областная клиническая больница Калининградской области", адрес: 236016, Калининград, Клиническая ул., д. 74, ОГРН 1023901008691, ИНН 3906030793 (далее - Учреждение, Больница), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области, адрес: 236029, Калининград, Озерная ул., д. 31, эт. 1, 2, 3, 4, 5, 6, лит. III из лит А, ОГРН 1043902848835, ИНН 3906129263 (далее - Управление), о признании недействительным предписания от 05.03.2020 N 2.

Решением суда первой инстанции от 20.08.2020, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.12.2020, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление просит отменить состоявшиеся судебные акты, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что Больница имеющая категорию по гражданской обороне, в соответствии с пунктом 10 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 N 1309 (далее - Порядок), обязано создать соответствующие объекты гражданской обороны, к коим относится защитное сооружение (убежище), в связи с чем вынесенное предписание законно.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа (далее - АС СЗО) от 12.04.2021 рассмотрение кассационной жалобы было отложено на 12.05.2021.

Определением заместителя председателя АС СЗО от 11.05.2021 в соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) ввиду нахождения в отпуске судьи Савицкой И.Г. произведена ее замена судьей Аникиной Е.А. После чего в силу части 5 статьи 18 АПК РФ рассмотрение дела в суде кассационной инстанции произведено с самого начала.

В судебном заседании представитель Больницы возразил против доводов жалобы.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, своего представителя для участия в нем не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в его отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения от 03.02.2020 N 2 Управлением проведена плановая выездная проверка Учреждения, о чем составлен акт от 05.03.2020 N 2, которым зафиксировано, что в Учреждении отсутствует защитное сооружение гражданской обороны (далее - ЗС ГО) (убежище).

По результатам проверки Учреждению выдано предписание от 05.03.2020 N 2 об устранении до 03.03.2021 нарушений требований в области гражданской обороны.

Не согласившись с предписанием, Учреждение обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу, что создание убежищ является комплексным мероприятием, осуществляемым совместно органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и организациями; действующим законодательством не предусмотрено создание убежищ в отсутствие планов, предусмотренных пунктом 7 Порядка, в связи с чем оспариваемое предписание незаконно.

Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы (с учетом дополнения), проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьями 1, 2 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон о гражданской обороне, Закон N 28-ФЗ) гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; мероприятия по гражданской обороне - организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К организациям, отнесенным в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, относятся организации в зависимости от оборонного и экономического значения, имеющие мобилизационные задания (заказы) и (или) представляющие высокую степень потенциальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, а также уникальные в историко-культурном отношении объекты (абзац 8 статьи 1 Закона N 28-ФЗ).

Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства (часть 1 статьи 4 Закона N 28-ФЗ).

Одной из основных задач в области гражданской обороны является предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты.

На основании статьи 6 Закона о гражданской обороне Правительство Российской Федерации определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны.

В соответствии пунктом 2 Порядка к объектам гражданской обороны относится в том числе убежище - ЗС ГО, предназначенное для защиты укрываемых в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих факторов ядерного и химического оружия и обычных средств поражения, бактериальных (биологических) средств и поражающих концентраций аварийно химически опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасных объектах, а также от высоких температур и продуктов горения при пожарах.

Пунктом 3 Порядка определено, что убежища создаются, в том числе:

- для максимальной по численности работающей в военное время смены работников организации, имеющей мобилизационное задание (заказ) (далее - наибольшая работающая смена организации) и отнесенной к категории особой важности по гражданской обороне, независимо от места ее расположения, а также для наибольшей работающей смены организации, отнесенной к первой или второй категории по гражданской обороне и расположенной на территории, отнесенной к группе по гражданской обороне, за исключением наибольшей работающей смены метрополитена, обеспечивающего прием и укрытие населения в сооружениях метрополитена, используемых в качестве ЗС ГО, и медицинского персонала, обслуживающего нетранспортабельных больных.

Согласно пункту 7 Порядка создание объектов гражданской обороны в мирное время осуществляется на основании планов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и согласованных с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России).

Согласно пункту 8 Порядка федеральные органы исполнительной власти:

по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют общую потребность в объектах гражданской обороны для организаций, находящихся в сфере их ведения;

организуют создание объектов гражданской обороны;

принимают в пределах своей компетенции нормативные акты по созданию объектов гражданской обороны, доводят их требования до сведения указанных организаций и контролируют их выполнение;

осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию;

ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Согласно пункту 9 Порядка органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях:

определяют общую потребность в объектах гражданской обороны;

в мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию;

осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию;

ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Согласно пункту 10 Порядка организации:

создают в мирное время по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, объекты гражданской обороны.

Создание объектов гражданской обороны осуществляется за счет приспособления существующих, реконструируемых и вновь строящихся зданий и сооружений, станций и линий метрополитенов, которые по своему предназначению могут быть использованы как объекты гражданской обороны, а также строительства этих объектов. В качестве объектов гражданской обороны также могут использоваться объекты, предназначенные для обеспечения защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 12 Порядка).

Постановлением мэра города Калининграда от 28.11.2001 N 3744 "О порядке создания и сохранения объектов гражданской обороны на территории Калининграда" утвержден Порядок создания и сохранения объектов гражданской обороны на территории города Калининграда (далее - Порядок N 3744).

Порядок N 3744 разработан в соответствии с Законом о гражданской обороне и определяет правила создания и сохранения в мирное время, период мобилизации и военное время объектов гражданской обороны на территории города Калининграда.

Согласно пункту 2 Порядка N 3744 к объектам гражданской обороны относятся в том числе защитные сооружения на территории объектов экономики, предприятий и организаций Калининграда независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

В соответствии с пунктом 3 Порядка N 3744 защитные сооружения и простейшие укрытия создаются для защиты в том числе работников наибольшей работающей смены организаций, продолжающих свою деятельность в период мобилизации и в военное время, а также работников работающей смены дежурного и линейного персонала организаций, обеспечивающих жизнедеятельность города, отнесенных к категориям по гражданской обороне, и организаций, отнесенных к категории особой важности по гражданской обороне; нетранспортабельных больных, находящихся в учреждениях здравоохранения и обслуживающего их медицинского персонала.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что необходимым основанием для создания Учреждением убежища в мирное время является его включение в указанный в пункте 7 Порядка план, разработанный федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и согласованный с МЧС России. При этом судами отклонена ссылка Управления на обязанность организаций по созданию объектов гражданской обороны, предусмотренную пунктом 10 Порядка, поскольку указанная норма должна применяться во взаимосвязи с положениями пунктов 7 и 8 Порядка.

Вместе с тем судами в конкретной ситуации не учтено следующее.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.08.2016 N 804 утверждены Правила отнесения организаций к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения (далее - Правила N 804).

В соответствии с пунктом 2 названных Правил отнесению к категориям по гражданской обороне подлежат организации, имеющие мобилизационные задания (заказы). Пунктом 4 Правил N 804 определено, что показатели для отнесения организации к категориям по гражданской обороне устанавливает МЧС России.

В соответствии с пунктом 1 примечания приказа МЧС России от 28.11.2016 N 632дсп определено, что организации, продолжающие работу в военное время, при отсутствии основного показателя для отнесения организаций к категориям по гражданской обороне подлежат к отнесению к категориям по гражданской обороне, исходя из следующих показателей численности работающих в военное время (наибольшей работающей смены) от 200 до 1000 (от 100 до 500) и относятся ко второй категории по гражданской обороне.

Приказом МЧС России от 07.06.2018 N 244дсп в приказ МЧС России от 28.11.2016 N 632дсп в примечание 1 внесены изменения, пункт примечания изложен в новой редакции: организации, имеющие мобилизационный задания (заказы) при отсутствии основного показателя по объему выпускаемой продукции (работ, услуг) для государственных нужд в военное время и дополнительных показателей, подлежат отнесению к категориям по гражданской обороне, исходя показаний численности работающих в военное время (наибольшей работающей смены). Ко второй категории по гражданской обороне относятся организации: с численностью работающих в военное время от 200 до 1000 человек; наибольшая работающая смена которых составляет от 100 до 500 человек.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 12.11.2014 N 705/пр утвержден и введен в действие "СП 165.1325800.2014. Свод правил. Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне. Актуализированная редакция СНиП 2.01.51-90" (далее - СП 165.1325800.2014).

Согласно пунктам 7.17 - 7.19 СП 165.1325800.2014 при организации защиты нетранспортабельных больных, а также медицинского и обслуживающего персонала учреждений здравоохранения в противорадиационных укрытиях или укрытиях численность нетранспортабельных больных следует принимать не менее 10 % общей проектной вместимости учреждений здравоохранения в мирное время. В защитных сооружениях учреждений здравоохранения, действующих в мирное время и имеющих в своем составе коечный фонд, и лечебных учреждений, развертываемых в военное время, кроме основных помещений для укрытия больных, медицинского и обслуживающего персонала следует предусматривать основные функциональные помещения, обеспечивающие проведение лечебного процесса.

Больница не отрицает, что относится к субъектам, включенным в пункт 3 Порядка, для которых создание убежищ является обязательным, является категорированной организацией и располагается на территории, отнесенной к группе по гражданской обороне согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 03.10.1998 N 1149 "О Порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне".

При обязанности создания убежищ при наибольшей работающей смене организации более 200 человек в Больнице в такой смене находится более 780 человек. Лечебное учреждение относится к мобилизационным. С учетом медицинского профиля деятельности, количества одновременно пребывающих медицинских работников, персонала, посетителей и больных наличие убежища является необходимым.

Сведений об исключении в настоящее время Больницы в установленном порядке из числа организаций, обязанных иметь ЗС ГО, судам не представлено.

Вопреки позиции Больницы и судов нижестоящих инстанций отсутствие плана, предусмотренного пунктом 7 Порядка, по созданию в Больнице убежища в мирное время не освобождает организацию от соблюдения требований в области гражданской обороны. В целях исполнения предписания Больница вправе обратиться к органам, уполномоченным на разработку плана и согласование создания объектов гражданской обороны в мирное время, представив документы о наличии соответствующей потребности. Выполнение организацией возложенной на нее обязанности по созданию объекта гражданской обороны не ставится законодателем в зависимость от решения процедурных вопросов. Управление на момент выдачи предписания не установило совершения Больницей достаточных, эффективных действий по соблюдению законодательства.

Предписание не возлагает на Учреждение незаконных обязанностей, не может быть признано недействительным.

Позиция нижестоящих судебных инстанций фактически нивелирует обязательность соблюдения пункта 10 Порядка, зависимость же данного пункта с пунктами 7-9 Порядка подразумевает не бездействие организации, а доведение до органов власти потребности и выполнение мероприятий по созданию ЗС ГО для случая, когда это обязательно по закону, как в данной ситуации.

Стороны не отрицали права Учреждения на обращение с заявлением о продлении (установлении нового) срока исполнения предписания.

Ссылка Учреждения на судебные акты суда общей юрисдикции по административному делу не может быть принята во внимание в силу статьи 69 АПК РФ, преюдициальность распространяется на обстоятельства, установленные судом в ранее рассмотренном деле, а не на правовые выводы.

Принимая во внимание изложенное, обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции являются ошибочными и подлежат отмене.

Поскольку судами допущены существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела, а дополнительного выяснения фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, и повторной оценки доказательств по делу не требуется, суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 20.08.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2020 по делу N А21-3950/2020 отменить.

В удовлетворении заявленных требований Государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Областная клиническая больница Калининградской области" отказать.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов О.А. Алешкевич Е.А. Аникина