Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 мая 2021 г. N Ф07-6088/21 по делу N А42-4313/2020

24 мая 2021 г.

Дело N А42-4313/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Васильевой Е.С., судей Корабухиной Л.И., Родина Ю.А.,

при участии от акционерного общества "Ремонтно-эксплуатационное управление" Краснощековой Н.А. (доверенность от 10.03.2021 N 134), от администрации закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области Сушенковой Е.В. (доверенность от 11.01.2021 N 03),

рассмотрев 24.05.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 02.11.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2021 по делу N А42-4313/2020,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Ремонтно-эксплуатационное управление", адрес: 119021, Москва, Комсомольский пр., д. 18, корп. 3 (филиал: Мурманская обл., г. Североморск, ул. Падорина, д. 7), ОГРН 1097746358412, ИНН 7714783092 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к администрации закрытого административно-территориального образования города Заозерска Мурманской области, адрес: 184310, Мурманская обл., г. Заозерск, пер. Школьный, д. 1, ИНН 5115300144, ОГРН 1025100805091 (далее - Администрация), к Управлению экономики и финансов администрации закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области, адрес: 184310, Мурманская обл., г. Заозерск, Школьный пер., д. 1, (далее - Управление), о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в неисполнении в полном объеме в установленный законом срок требований исполнительного листа от 13.12.2016 серии ФС N 011006976 Арбитражного суда Мурманской области, выданного по делу N А42-6135/2014, исполнительного листа от 05.06.2017 серии ФС N 012990046 Арбитражного суда Мурманской области, выданного по делу N А42-7464/2015 и обязании Администрации устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества путем совершения предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) действий по включению суммы задолженности по исполнительным листам серии ФС N 011006976 по делу N А42-6135/2014 и серии ФС N 012990046 по делу N А42-7464/2015, в бюджет муниципального образования закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области (далее - ЗАТО город Заозерск) в целях исполнения указанных исполнительных листов, признании незаконным бездействия Управления, выразившегося в невнесении изменений в сводную бюджетную роспись бюджета муниципального образования ЗАТО город Заозерск в целях исполнения в полном объеме исполнительных листов серии ФС N 011006976 по делу N А42-6135/2014 и серии ФС N 012990046 по делу N А42-7464/2015, обязании Управления внести изменения в сводную бюджетную роспись бюджета муниципального образования ЗАТО город Заозерск в целях исполнения исполнительных листов серии ФС N 011006976 по делу N А42-6135/2014 и серии ФС N 012990046 по делу N А42-7464/2015.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федерального казначейства по Мурманской области (далее - УФК по Мурманской области).

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 02.11.2020, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2021, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, а также на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, просит обжалуемые судебные акты отменить и принять новый судебный акт.

Податель жалобы указывает, что исполнить судебное решение путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись муниципального образования ЗАТО город Заозерск на основании решения главы Администрации без внесения изменений в решение о бюджете невозможно, поскольку это повлекло бы существенное изменение основных параметров бюджета муниципального образования ЗАТО город Заозерск. Внесение изменений в сводную бюджетную роспись муниципального образования ЗАТО город Заозерск в полном объеме, привело бы к прекращению деятельности органов местного самоуправления, задержкам выплаты зарплаты работникам, а также нарушению баланса публичных интересов. Для исполнения судебных решений Администрацией предпринимались меры, однако ни одно ведомство не оказало содействие в решении данного вопроса. Податель жалобы указывает, что включение в проекты бюджета на 2019-2021 бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов в полном объеме привело бы к нарушению сбалансированности бюджета и допустимого объеме дефицита местного бюджета в целом (дефицит бюджета не должен превышать 5 % от утвержденного годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объеме безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений). Ввиду постоянной ротации военнослужащих (основная масса физических лиц города) основной доход в местный бюджет (НДФЛ), является нестабильным. Доходная часть бюджета направляется на зарплату, налоги, социальные выплаты, публичные выплаты, жилищно-коммунальные услуги. Кроме того, в муниципальном образовании ЗАТО город Зоазерск сложилась крайне неблагоприятная финансовая ситуация. По мнению подателя жалобы, внесение изменений Управлением в сводную бюджетную роспись муниципального образования ЗАТО город Заозерск в целях исполнения по исполнительным листам в полном объеме, не соответствует нормам бюджетного процесса, ввиду чего решение суда не может быть исполнено как несоответствующее бюджетному процессу.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить ее без удовлетворения, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Общества возражал против ее удовлетворения.

Третье лицо о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направило, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что решением Арбитражного суда Мурманской области от 09.11.2016 по делу N А42-6135/2014 с муниципального казенного учреждения "Служба заказчика" (далее - МКУ "Служба заказчика"), а при недостаточности денежных средств с муниципального образования ЗАТО города Заозерска в лице Администрации ЗАТО города Заозерска за счет казны муниципального образования ЗАТО города Заозерска в пользу Общества взысканы задолженность в сумме 113 565 400 руб. 19 коп. и пени в сумме 25 361 897 руб. 38 коп., а также пени начиная с 09.11.2016 по дату фактического исполнения основного обязательства, во исполнение которого выдан исполнительный лист серии ФС N 011006976.

Администрация и МКУ "Служба заказчика" обратились в Арбитражный суд Мурманской области с заявлениями о предоставлении рассрочки исполнения решения суда от 09.11.2016 по делу N А42-6135/2014 сроком на 10 лет.

Определением Арбитражного суда Мурманской области от 27.04.2017 по делу N А42-6135/2014 Администрации и МКУ "Служба заказчика" предоставлена рассрочка исполнения решения суда от 09.11.2016 по делу N А42-6135/2014 сроком на 5 месяцев, начиная с 11.05.2017 по 11.09.2017, ежемесячно равными платежами и исполнительный лист серии ФС N 011006976 направлен в Управление Федерального казначейства по Мурманской области для организации исполнения к должнику - МКУ "Служба заказчика", которое в период с января 2017 года по февраль 2019 года произвело частичную оплату задолженности по указанному исполнительному листу на общую сумму 4 942 000 руб.

На основании пункта 9 статьи 242.5 БК РФ в связи с неисполнением МКУ "Служба заказчика" требований исполнительного листа в полном объеме в трехмесячный срок, 13.03.2019 исполнительный лист серии ФС N 011006976 передан на исполнение субсидиарному должнику - Администрации.

Из материалов дела также следует, что Администрация обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением от 02.04.2019 о предоставлении рассрочки исполнения решения суда от 09.11.2016 по делу N А42-6135/2014 сроком на 25 лет, в удовлетворении которого определением Арбитражного суда Мурманской области от 30.04.2019 было отказано.

По исполнительному листу серии ФС N 011006976 Администрацией со средств бюджета платежными поручениями от 30.04.2020 и от 22.06.2020 было оплачено 24 000 руб.

Согласно материалам дела, решением Арбитражного суда Мурманской области от 28.12.2016 по делу N А42-7464/2015 с МКУ "Служба заказчика", а при недостаточности денежных средств с муниципального образования ЗАТО города Заозерска в лице Администрации ЗАТО города Заозерска за счет казны муниципального образования ЗАТО города Заозерска в пользу Общества взысканы задолженность в сумме 74 301 593 руб. 86 коп. и пени в сумме 10 096 221 руб. 73 коп., а также пени начиная с 22.12.2016 по дату фактического исполнения основного обязательства, во исполнение которого Арбитражным судом Мурманской области 05.06.2017 выдан исполнительный лист серии ФС N 012990046.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о предоставлении рассрочки исполнения решения суда от 28.12.2016 по делу N А42-7464/2015, в удовлетворении которого определением Арбитражного суда Мурманской области от 21.03.2019 по делу N А42-7464/2015 отказано.

Исполнительный лист серии ФС N 012990046 направлен в Управление Федерального казначейства по Мурманской области для организации исполнения к должнику - МКУ "Служба заказчика", которое в период с мая по декабрь 2018 года произвело частичную оплату задолженности по указанному исполнительному листу на общую сумму 1 700 000 руб.

На основании пункта 9 статьи 242.5 БК РФ в связи с неисполнением МКУ "Служба заказчика" требований исполнительного листа в полном объеме в трехмесячный срок, 21.12.2018 исполнительный лист серии ФС N 012990046 передан на исполнение субсидиарному должнику - Администрации, которой со средств бюджета платежными поручениями от 30.04.2020 и от 22.06.2020 было оплачено 24 000 руб.

Полагая бездействие Администрации, являющейся должником по исполнительным листам и главным распорядителем средств соответствующего бюджета, выразившееся в неисполнении исполнительных листов в установленный законодательством срок, а также бездействие финансового органа - Управления, выразившееся в невнесении изменений в сводную бюджетную роспись бюджета муниципального образования в целях исполнения исполнительных листов, неправомерным и нарушающим его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, признал заявленные требования законными и обоснованными и удовлетворил их в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает принятые по делу судебные акты не подлежащими отмене по следующим основаниям.

Согласно статье 16 АПК РФ, статье 7 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 318 АПК РФ судебные акты арбитражных судов приводятся в исполнение после вступления их в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными федеральными законами, регулирующими вопросы исполнительного производства. Принудительное исполнение судебного акта производится на основании выдаваемого арбитражным судом исполнительного листа, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Условия и порядок принудительного исполнения судебных актов регулируются Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон N 229-ФЗ).

Вместе с тем частью 2 статьи 1 Закона N 229-ФЗ установлено, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

Статьей 65 БК РФ установлено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе местных бюджетов, осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно статье 6 БК РФ расходными обязательствами муниципального образования являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности муниципального образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию средства из местного бюджета.

В соответствии со статьей 69 БК РФ для исполнения бюджетных обязательств в соответствующем бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования, в том числе для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Таким образом, при формировании бюджета муниципального образования должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования для исполнения судебных актов по искам к муниципальному образованию.

В соответствии с пунктом 2 статьи 83 БК РФ выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

На основании пункта 1 статьи 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 154 БК РФ исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), в том числе финансовые органы, обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают исполнение бюджета и осуществляют иные бюджетные полномочия, определенные данным Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии со статьей 215.1 БК РФ исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования, а организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется руководителем финансового органа. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете. В сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете: в том числе - в случае исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, но только в пределах объема бюджетных ассигнований (пункты 1 и 3 статьи 217 БК РФ).

Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 БК РФ (пункт 3 статьи 269 БК РФ).

Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов (пункт 1 статьи 242.1 БК РФ).

Согласно пунктам 5 и 6 статьи 242.2 БК РФ исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись. Исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение.

Как верно указали суды, из выше указанных правовых норм следует, что утверждение бюджета муниципального образования и внесение в него изменений относится к исключительному ведению представительного органа соответствующего муниципального образования. К полномочиям исполнительно-распорядительных органов муниципального образования отнесены составление проекта бюджета муниципального образования и, соответственно, проектов изменений в бюджет, а также исполнение утвержденного представительным органом бюджета. Непосредственная организация исполнения местного бюджета на основе сводной бюджетной росписи возлагается на финансовый орган муниципального образования.

Следовательно, исполнительно - распорядительные органы муниципального образования обеспечивают исполнение бюджета и в случае необходимости вправе обратиться в представительный орган муниципального образования с предложением о внесении в утвержденный бюджет изменений. Финансовый орган муниципального образования уполномочен вносить изменения в сводную бюджетную роспись, в том числе в случае необходимости исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета.

Суды отметили, что по смыслу статьи 217 БК РФ и разъяснения, содержащегося в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2009 N 1312-О-О, такие изменения в сводную бюджетную роспись могут быть внесены только в порядке перераспределения расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), то есть в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы того же рода, определенные одной целью, и в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных решением представительного органа об утверждении бюджета именно на указанные цели.

Таким образом, исполнение за счет средств бюджета муниципального образования выданного судом исполнительного документа, поступившего на исполнение в течение текущего финансового года, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных на цели исполнения исполнительных документов решением представительного органа данного муниципального образования о бюджете на текущий финансовый год.

При этом, при отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных ассигнований для обеспечения исполнения выданного судом исполнительного документа, Администрация, как главный распорядитель и субъект, уполномоченный федеральным законом организовать исполнение судебных решений по обращению взыскания на средства местного бюджета, должна совершить предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации действия по включению суммы задолженности по исполнительному документу в бюджет: внести изменения в сводную бюджетную роспись муниципального образования, направленные на перераспределение расходов, предусмотренных данной росписью на цели исполнения исполнительных документов, с тем, чтобы предусмотреть расходы на исполнение конкретного исполнительного документа; при невозможности внесения изменений в сводную бюджетную роспись - обеспечить исполнение судебного решения в соответствии с пунктом 2 статьи 83 БК РФ в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом, а именно, составить проект изменений в бюджет муниципального образования и направить его на рассмотрение в представительный орган муниципального образования.

Суды, оценив имеющиеся в деле доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, пришли к выводу о том, что Администрация не доказала, что предприняла все предусмотренные законом действия, направленные на исполнение вступивших в законную силу судебных актов.

При этом, факт наличия неисполненного денежного обязательства перед Обществом Администрацией не оспаривается, равно как и не оспаривается отсутствие бюджетных ассигнований для исполнения вышеназванных судебных актов в бюджете и бюджетной росписи, что подтверждает вывод судов о непринятии Администрацией достаточных мер в рамках своих полномочий для надлежащего исполнения исполнительных документов.

Как верно указали суды, отсутствие в бюджете муниципального образования денежных средств для исполнения предъявленных Обществом исполнительных листов не может являться основанием для признания бездействия Администрации законным и служить основанием для освобождения последнего от возложенной на него законом обязанности по исполнению судебных актов. Отсутствие денежных средств либо наличие иных материальных ограничений у Администрации не должно повлечь ущемление прав Общества по получению денежных средств на основании судебных актов.

При таких обстоятельствах, вывод судов о том, что Администрацией допущено бездействие, выразившееся в неисполнение требований судебных актов, что нарушает права и законные интересы Общества, является правомерным, в связи с чем суды обоснованно удовлетворили требования Общества и в целях устранения допущенного нарушения возложили на ответчиков обязанность совершить все предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации действия по включению суммы задолженности по исполнительным листам серии ФС N 011006976 и серии ФС N 012990046 в бюджет муниципального образования.

Суд кассационной инстанции не находит оснований не согласится с данным выводом судов.

Ссылки Общества на невозможность перераспределения расходов внутри одного вида, обоснованно отклонены судами с указанием на то, что сами по себе разделы и подразделы бюджета представляют укрупненные единицы группировки по отношениям к целевым статьям и видам расходов.

Положения пункта 3 статьи 217 и пункта 5 статьи 242.2 БК РФ предусматривают возможность перераспределения средств на стадии исполнения, а не принятия бюджета, следовательно такое перераспределение возможно не только после внесения изменений в бюджет.

Управлением в рассматриваемом случае не доказана невозможность перераспределения расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.) как это предусмотрено нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и разъяснено в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2009 N 1312-О-О.

Доводы, на которые ссылается Администрация в кассационной жалобе, в обоснование невозможности исполнения судебных актов, отклоняются судом кассационной инстанции как основанные на неправильном толковании положений статьи 16 АПК РФ (об обязательности исполнения судебных актов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами) и положений пунктов 5 и 6 статьи 242.2 БК РФ (при исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись).

Доводы Администрации, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы значение для вынесения судебных актов по существу, влияли на обоснованность и законность, либо опровергали выводы судов.

Поскольку дело рассмотрено судебными инстанциями полно и всесторонне при правильном применении норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа:

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 02.11.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2021 по делу N А42-4313/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации закрытого административно-территориального образования город Заозерск Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.С. Васильева

Судьи

Е.С. Васильева Л.И. Корабухина Ю.А. Родин