Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 августа 2021 г. N Ф07-8989/21 по делу N А56-41820/2020

18 августа 2021 г.

Дело N А56-41820/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Соколовой С.В., судей Лущаева С.В., Родина Ю.А.,

при участии от индивидуального предпринимателя Александрова А.М. представителя Епатко М.Ю. (доверенность от 21.05.2020 N 2/С), от администрации муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области представителя Низовской Ю.А. (доверенность от 11.01.2021 N 2/Д-21), от Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области представителя Корниловой Е.А. (доверенность от 16.08.2021),

рассмотрев 17.08.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Александрова Александра Михайловича на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2021 по делу N А56-41820/2020,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Александров Александр Михайлович, ОГРНИП 317784700306126, обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным отказа администрации муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, адрес: 195298, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Заневка, д. 48, ОГРН 1064703001021, ИНН 4703083745 (далее - Администрация), изложенного в письме от 28.02.2020 N 374-4-10, в выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, расположенного по адресу: Ленинградская обл., Всеволожский муниципальный р-н, Заневское городское поселение, дер. Кудрово, об обязании Администрации в течение 14 дней с момента вступления в законную силу решения суда выдать предпринимателю Александрову А.М. градостроительный план указанного земельного участка с видом разрешенного использования "магазины", предусмотренного для территориальной зоны "ОД-4а".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, пл. Растрелли, д. 2, лит. А, ОГРН 1087847040181, ИНН 7840405870 (далее - Комитет).

Решением суда первой инстанции от 06.11.2020 требования предпринимателя удовлетворены.

Постановлением от 30.03.2021 апелляционный суд отменил решение от 06.11.2020, отказал в удовлетворении требований Александрова А.М.

В кассационной жалобе предприниматель Александров А.М., ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права, несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление от 30.03.2021, оставить в силе решение от 06.11.2020.

Как указывает податель кассационной жалобы, приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15.03.2018 N 23 были внесены изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского р-на Ленинградской области (далее - Правила землепользования и застройки), в соответствии с которыми принадлежащий Александрову А.М. земельный участок расположен в пределах территориальной зоны "ОД-4а" - зоны размещения объектов социально-бытового, учебно-образовательного, культурно-досугового, спортивного, торгового назначения, здравоохранения и социального обеспечения; для зоны "ОД-4а" в качестве одного из видов разрешенного использования земельных участков указан "магазины"; Правила землепользования и застройки имеют большую юридическую силу, чем Проект планировки территории дер. Кудрово Всеволожского р-на Ленинградской обл., утвержденный постановлением Администрации от 09.12.2011 N 276 (с учетом изменений, внесенных постановлением Администрации от 23.04.2012 N 147; далее - Проект планировки территории), которому не соответствует вид разрешенного использования "магазины" в отношении спорного земельного участка; поскольку в соответствии с пояснениями Комитета Проект планировки территории применяется в части, не противоречащей Правилам землепользования и застройки, на земельном участке с кадастровым номером 47:07:0000000:92785 может быть размещен объект капитального строительства с видом разрешенного использования "магазины"; утверждение апелляционного суда о необходимости обращения предпринимателя для изменения вида разрешенного использования в отношении территории, на которой расположен его земельный участок, с заявлением о внесении изменений в Проект планировки территории противоречит пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 4 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). По мнению предпринимателя, в отношении принадлежащего ему земельного участка действуют одновременно два разных градостроительных регламента, что недопустимо; представленный Администрацией в материалы дела градостроительный план земельного участка от 17.08.2020 противоречит требованиям действующего законодательства; Администрация не вправе была ссылаться на новые обстоятельства, обосновывающие отказ в выдаче предпринимателю Александрову А.М. градостроительного плана земельного участка.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация, считая постановление от 30.03.2021 законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Определением суда кассационной инстанции от 27.07.2021 судебное разбирательство в порядке, предусмотренном статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), отложено на 17.08.2021.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.08.2021 в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 18 АПК РФ ввиду нахождения в отпуске судьи Савицкой И.Г., ранее участвовавшей в рассмотрении кассационной жалобы предпринимателя Александрова А.М., произведена ее замена на судью Родина Ю.А.

После замены в составе суда рассмотрение кассационной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представитель предпринимателя поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представители Администрации и Комитета возражали против ее удовлетворения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, предприниматель Александров А.М. является собственником земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, что подтверждается записью в Едином государственном реестре недвижимости от 03.04.2018 N 47:07:0000000:92785-47/012/2018-1.

Предприниматель 08.11.2018 обратился в Администрацию с заявлением вх. N 2157/02-07 о выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785 с целью проектирования и строительства на нем нежилого здания.

Письмом от 28.02.2020 N 374-4-10 Администрация сообщила предпринимателю о невозможности рассмотрения его заявления о выдаче градостроительного плана земельного участка, поскольку в соответствии с Проектом планировки территории земельный участок с кадастровым номером 47:07:0000000:92785 находится одновременно в трех зонах планируемого размещения объектов капитального строительства. Администрация также порекомендовала Александрову А.М. привести указанный земельный участок в соответствие с документацией по планировке территории.

Индивидуальный предприниматель Александров А.М., посчитав незаконным отказ Администрации в выдаче ему градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, сославшись на возможность размещения в соответствии с действующим градостроительным регламентом на земельном участке с кадастровым номером 47:07:0000000:92785 с видом разрешенного использования "магазины" торговых объектов, неоспаривание Администрацией требований предпринимателя, признал незаконным отказ Администрации в выдаче Александрову А.М. градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, обязал Администрацию выдать такой градостроительный план с указанием в отношении земельного участка предпринимателя вида разрешенного использования "магазины" в соответствии с территориальной зоной "ОД-4а".

Суд апелляционной инстанции, указав, что Проектом планировки территории в отношении земельного участка предпринимателя не предусмотрен вид разрешенного использования "магазины", отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявленных предпринимателем требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, пришла к следующим выводам.

В заявлении от 08.11.2018 предприниматель Александров А.М. просил выдать градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785.

Администрация 28.02.2020 направила предпринимателю Александрову А.М. письмо N 374-4-10 с указанием на невозможность рассмотрения заявления предпринимателя о выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, рекомендовала предпринимателю привести данный земельный участок в соответствие с утвержденной документацией по планировке территории.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии у Администрации оснований для выдачи градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, в котором в качестве основного вида разрешенного использования указано "магазины".

При этом апелляционный суд в своем постановлении сделал вывод о непротиворечии Проекта планировки территории Правилам землепользования и застройки и генеральному плану Заневского городского поселения.

Между тем суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, не принял во внимание следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

В целях получения градостроительного плана земельного участка правообладатель земельного участка, иное лицо в случае, предусмотренном частью 1.1 названной статьи, обращаются с заявлением в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 5 статьи 57.3 ГрК РФ).

Согласно части 6 статьи 57.3 ГрК РФ орган местного самоуправления в течение четырнадцати рабочих дней после получения заявления, указанного в части 5 данной статьи, осуществляет подготовку, регистрацию градостроительного плана земельного участка и выдает его заявителю. Градостроительный план земельного участка выдается заявителю без взимания платы. Градостроительный план земельного участка выдается в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, если это указано в заявлении о выдаче градостроительного плана земельного участка.

Выдача органом местного самоуправления градостроительного плана земельного участка является муниципальной услугой, под которой согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа.

Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг (часть 1 статьи 7 Закона N 210-ФЗ).

Анализ приведенных норм градостроительного законодательства в их совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению правообладателя земельного участка и является обязанностью уполномоченного органа. Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующие отношения, возникающие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность лица обосновать цель истребования градостроительного плана, а также предоставить иные сведения и документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

Постановлением Администрации от 18.12.2017 N 856 утвержден административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, в соответствии с пунктом 2.11 которого основания для отказа в предоставлении такой муниципальной услуги не предусмотрены.

Кроме того, в отказе Администрации в выдаче градостроительного плана земельного участка, изложенном в письме от 28.02.2020 N 374-4-10, не указаны основания для такого отказа.

Изложенное в названном письме предложение предпринимателю Александрову А.М. привести земельный участок с кадастровым номером 47:07:0000000:92785 в соответствие с утвержденной документацией по планировке территории носит рекомендательный характер, не основано на нормах Градостроительного кодекса Российской Федерации, не является ненормативным актом и, соответственно, не затрагивает права и законные интересы предпринимателя.

Из материалов дела видно, что на момент обращения индивидуального предпринимателя в арбитражный суд с настоящим заявлением градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785 не был ему выдан в отсутствие на то предусмотренных действующим законодательством оснований.

С учетом изложенного оспариваемый предпринимателем Александровым А.М. отказ Администрации в выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785 является незаконным.

Исследование судом апелляционной инстанции доводов сторон о видах разрешенного использования, которые должны быть отражены в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, является преждевременным, поскольку индивидуальный предприниматель Александров А.М. обратился в арбитражный суд с требованием о признании незаконным отказа Администрации в выдаче градостроительного плана земельного участка, а не о признании такого плана не соответствующим нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, документам территориального планирования и градостроительного зонирования.

Таким образом, у суда апелляционной инстанции отсутствовали правовые основания для отмены решения от 06.11.2020 в части признания незаконным отказа Администрации, оформленного письмом от 28.02.2020 N 374-4-10, в выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ постановление апелляционного суда от 30.03.2021 в части отказа в удовлетворении требований предпринимателя Александрова А.М. о признании незаконным отказа Администрации, оформленного письмом от 28.02.2020 N 374-4-10, в выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785 подлежит отмене, а решение от 06.11.2020 в этой части - оставлению в силе.

Суд первой инстанции, признав незаконным отказ Администрации в выдаче предпринимателю Александрову А.М. градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, обязал Администрацию в порядке восстановления нарушенных прав предпринимателя выдать ему в течение 14 рабочих дней с даты вступления решения суда в законную силу градостроительный план данного земельного участка с указанием основного вида разрешенного использования "магазины" (код вида разрешенного использования по классификатору - 4.4) в соответствии с территориальной зоной "ОД-4а".

По правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств дела. Исходя из смысла закона, при выборе способа устранения нарушенного права суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться в том числе указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В своем решении суд первой инстанции обязал выдать предпринимателю градостроительный план земельного участка с конкретным основным видом разрешенного использования.

Однако, возлагая на Администрацию совершение указанных в резолютивной части решения от 06.11.2020 действий, суд не принял во внимание следующее.

В силу части 2 статьи 57.3 ГрК РФ источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Перечень необходимой информации, которая отражается в градостроительном плане земельного участка, приведен в части 3 статьи 57.3 ГрК РФ, в соответствии с пунктом 3 которой в таком плане указывается информация об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, установленных в соответствии с названным Кодексом, иным федеральным законом.

По смыслу приведенных нормативных положений градостроительный план земельного участка по своей правовой природе не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения.

Форма градостроительного плана земельного участка, порядок ее заполнения, порядок присвоения номеров градостроительным планам земельных участков устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 9 статьи 57.3 ГрК РФ).

Во исполнение части 9 статьи 57.3 ГрК РФ приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 25.04.2017 N 741/пр утверждены форма градостроительного плана земельного участка и порядок ее заполнения (далее - Порядок N 741/пр).

В силу пункта 38 Порядка N 741/пр в строке градостроительного плана земельного участка "Основные виды разрешенного использования земельного участка" указываются все установленные основные виды разрешенного использования земельного участка в соответствии с правилами землепользования и застройки, а при наличии утвержденной документации по планировке территории, один или несколько основных видов разрешенного использования земельного участка, предусмотренных правилами землепользования и застройки, соответствующих назначению зон планируемого размещения объектов капитального строительства, установленных проектом планировки территории.

Суд первой инстанции, обязав Администрацию выдать предпринимателю Александрову А.М. градостроительный план принадлежащего ему земельного участка с указанием одного основного вида разрешенного использования "магазины", не сослался на какие-либо фактические обстоятельства настоящего дела, на основании которых судом принято такое решение, а также на нормы действующего градостроительного законодательства.

Кроме того, на основании статьи 2 АПК РФ судебные акты арбитражных судов не могут подменять собой решения органов власти по вопросам, отнесенным к их компетенции. Арбитражный суд не может подменять деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению заявлений (обращений) и принятия по ним решений, так как это противоречит принципу разделения полномочий исполнительной и судебной власти, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правомерно отменил решение суда первой инстанции в части обязания Администрации выдать индивидуальному предпринимателю испрашиваемый им градостроительный план земельного участка с указанием основного вида разрешенного использования "магазины".

С учетом изложенного решение суда первой инстанции от 06.11.2020 подлежит изменению в части обязания Администрации выдать предпринимателю градостроительный план земельного участка с указанием в нем основного вида разрешенного использования земельного участка "магазины".

Учитывая, что при рассмотрении спора фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но при этом судами неправильно применены нормы права, кассационная инстанция считает возможным отменить постановление апелляционного суда и изменить решение суда первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, изложив резолютивную часть решения суда первой инстанции в иной редакции.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы на уплату государственной пошлины, понесенные предпринимателем в связи с рассмотрением дела в судах первой и кассационной инстанций подлежат взысканию с Администрации в пользу предпринимателя Александрова А.М.

К кассационной жалобе в качестве доказательства уплаты индивидуальным предпринимателем Александровым А.М. государственной пошлины за ее подачу приложено платежное поручение от 18.05.2021 N 3157 на 3000 руб. В качестве плательщика в данном платежном поручении указана Никузина Юлия Сергеевна, а в назначении платежа: "Государственная пошлина за рассмотрение кассационной жалобы Александрова А.М. в Арбитражном суде Северо-Западного округа по делу N А56-41820/2020. НДС не облагается".

С учетом положений подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации размер государственной пошлины для индивидуального предпринимателя за подачу кассационной жалобы по настоящему делу составляет 150 руб., соответственно, излишне уплаченные по платежному поручению от 18.05.2021 N 3157 2850 руб. подлежат возврату Никузиной Ю.С.

Руководствуясь статьей 286, пунктами 2, 5 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2021 по делу N А56-41820/2020 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.11.2020 по делу N А56-41820/2020 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"Признать незаконным отказ администрации муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, изложенный в письме от 28.02.2020 N 374-4-10, в выдаче индивидуальному предпринимателю Александрову Александру Михайловичу градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, расположенного по адресу: Ленинградская обл., Всеволожский муниципальный р-н, Заневское городское поселение, дер. Кудрово.

Обязать администрацию муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области выдать индивидуальному предпринимателю Александрову Александру Михайловичу, ОГРНИП 317784700306126, градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:92785, расположенного по адресу: Ленинградская обл., Всеволожский муниципальный р-н, Заневское городское поселение, дер. Кудрово, в установленном действующим законодательством порядке".

Взыскать с администрации муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, адрес: 195298, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Заневка, д. 48, ОГРН 1064703001021, ИНН 4703083745, в пользу индивидуального предпринимателя Александрова Александра Михайловича, ОГРНИП 317784700306126, 450 руб. в возмещение расходов на уплату государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и кассационной инстанций.

Возвратить Никузиной Юлии Сергеевне из федерального бюджета 2850 руб. государственной пошлины, излишне уплаченных по платежному поручению от 18.05.2021 N 3157 за подачу кассационной жалобы индивидуального предпринимателя Александрова Александра Михайловича по делу N А56-41820/2020.

Председательствующий

С.В. Соколова

Судьи

С.В. Соколова С.В. Лущаев Ю.А. Родин