Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 октября 2021 г. N Ф07-11578/21 по делу N А13-13992/2020

15 октября 2021 г.

Дело N А13-13992/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

рассмотрев 11.10.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вологодская неотложка" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 22.03.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 по делу N А13-13992/2020,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Вологодской области, адрес: 160000, г. Вологда, ул. Герцена, д. 2, ОГРН 1023500884395, ИНН 3525115247 (далее - Правительство), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, адрес: 160000, г. Вологда, Пушкинская ул., д. 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696 (далее - Управление, УФАС), о признании недействительным предупреждения от 27.08.2020 N 70 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Вологодская неотложка", адрес: 160013, г. Вологда, ул. Можайского, д. 60, ОГРН 1133525012785, ИНН 3525305093 (далее - ООО "Вологодская неотложка", Общество), государственное учреждение Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Вологодской области, адрес: 160017, г. Вологда, микрорайон Тепличный, д. 8А, ОГРН 1023500870161, ИНН 3525001916 (далее - Фонд), Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Вологодской области, адрес: 160017, г. Вологда, микрорайон Тепличный, д. 8А (далее - Комиссия).

Решением суда первой инстанции от 22.03.2021, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 03.06.2021, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Общество просит отменить состоявшиеся судебные акты, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что бездействие Правительства, выразившееся в непринятии мер по созданию условий, направленных на прозрачное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) Вологодской области, создает произвольное распределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями. Считает, что суды неправильно применили нормы материального права, необоснованно дополнили перечень критериев, указанный в части 10 статьи 36 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), неправомерно сослались на пункт 139 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее - Минздрав России) от 28.02.2019 N 108н (далее - Правила N 108н).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Правительство и Комиссия в отзывах просят оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 10.07.2020 Общество обратилось в Управление с жалобой от 07.07.2020 N 106 (вх. N 3734) на действия Комиссии по необоснованному распределению (перераспределению) объемов оказания скорой медицинской помощи между медицинскими организациями в 2020 году, повлекшие установление дискриминационных условий доступа на данный рынок, а также на бездействие Правительства. Общество отметило, что в решении Комиссии от 25.05.2020 N 8 о перераспределении планового задания по скорой медицинской помощи на 2020 год не содержится какого-либо объективного расчета и обоснования распределения между медицинскими организациями объемов медицинской помощи, Комиссией не проводилась оценка субъектов, претендующих на получение объемов услуг скорой медицинской помощи, и их сопоставление.

ООО "Вологодская неотложка", парк автомобилей которого состоит из 4-х автомобилей скорой медицинской помощи класса "А" и 3-х автомобилей скорой медицинской помощи класса "В", указало, что такое содержание решения Комиссии от 25.05.2020 N 8 вызвано отсутствием объективных критериев и методики распределения объемов предоставления медицинской помощи, установление которых относится к компетенции Правительства, ответственного за утверждение территориальной программы ОМС. Общество считает, что Правительством допущено бездействие, которое привело к необоснованным действиям Комиссии по распределению объемов медицинской помощи между конкурирующими на одном товарном рынке медицинскими организациями, в частности к распределению Комиссией вызовов по скорой медицинской помощи 25.05.2020 и 11.06.2020 на дискриминационной для ООО "Вологодская неотложка" основе.

В связи с этим Общество просило УФАС, в частности, вынести в адрес Правительства предупреждение о разработке и реализации механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, предусматривающего обязательные для Комиссии объективные критерии и систему (методику) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС на недискриминационных условиях с учетом показателей, предусмотренных частью 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ, пунктами 8, 9, 11 Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, являющегося приложением к Правилам 108н (далее - Положении о комиссии).

Рассмотрев вышеуказанное обращение, Управление установило наличие признаков бездействия Правительства, выразившегося в непринятии мер по созданию условий, обеспечивающих недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, что влечет угрозу создания дискриминационных условий и наступления негативных последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции на товарном рынке оказания населению услуг медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС.

Придя к выводу о наличии в указанном бездействии Правительства признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), Управление выдало предупреждение от 27.08.2020 N 70, которым Правительство предупреждено о необходимости прекратить указанное бездействие в срок до 15.11.2020 путем обеспечения разработки и реализации механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, предусматривающего обязательные для Комиссии критерии и методику распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС на недискриминационных условиях.

Посчитав указанное предупреждение незаконным и нарушающим свои права, Правительство обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Законе.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (предупреждение).

Согласно части 2 названной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Закона.

Предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

Предупреждение является предварительной стадией производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, которая предшествует другим этапам процесса рассмотрения данного дела.

В пункте 46 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В таком случае суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Из рассматриваемого предупреждения следует, что Управлением выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

При применении положений статьи 15 Закона N 135-ФЗ судам необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 81 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы ОМС, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ОМС.

В пункте 3 части 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ указано, что медицинские организации являются участниками ОМС.

Территориальная программа ОМС в рамках реализации базовой программы ОМС определяет на территории субъекта Российской Федерации способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по ОМС, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, содержит реестр медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы ОМС, определяет условия оказания медицинской помощи в них, а также целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи (часть 6 статьи 36 Закона N 326-ФЗ).

Для разработки проекта территориальной программы ОМС в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы ОМС, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы ОМС формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам ОМС (часть 9 статьи 36 Закона N 326-ФЗ).

УФАС установлено наличие со стороны Правительства бездействия, имеющего признаки нарушения антимонопольного законодательства, выражающегося в непринятии мер по созданию условий, обеспечивающих недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС. На наличие бездействия, по мнению Управления, указывает факт невыполнения Правительством возложенной на него обязанности обеспечить разработку и реализацию такого механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, который содержит обязательные для Комиссии требования в отношении критериев и методики распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС на недискриминационных условиях.

Между тем, как указали суды двух инстанций, частью 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ (в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 08.12.2020 N 430-ФЗ) установлены следующие основные критерии, являющиеся основаниями для распределения объемов медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС:

численность и половозрастная структура застрахованных лиц;

количество прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь;

потребность застрахованных лиц в медицинской помощи;

учет профилей отделений (коек), врачебных специальностей;

учет показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам.

Кроме того, согласно пункту 8 Положения о комиссии (в редакции, действовавшей в спорном периоде) распределение и корректировка объемов медицинской помощи осуществляется:

1) по видам и условиям предоставления медицинской помощи;

2) в разрезе профилей отделений и врачебных специальностей;

3) с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.

Пункт 8 Положения о комиссии был предметом проверки в решении Верховного Суда Российской Федерации от 11.03.2019 N АКПИ19-49, которым отказано в признании его частично недействующим.

Согласно пункту 9 Положения о комиссии (в редакции, действовавшей в спорном периоде) при распределении и корректировке объемов медицинской помощи учитываются:

1) порядок организации медицинской помощи в субъекте Российской Федерации с учетом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, климатических и географических особенностей региона, а также сроков ожидания оказания медицинской помощи;

2) сведения медицинских организаций, представленные при подаче уведомления об участии в сфере обязательного медицинского страхования;

3) соответствие заявленных медицинскими организациями объемов медицинской помощи перечню работ и услуг, включенных в лицензию на осуществление медицинской деятельности;

4) соответствие объемов медицинской помощи, заявленных медицинскими организациями при подаче уведомлений об осуществлении деятельности в сфере ОМС, мощности коечного фонда, наличию соответствующего медицинского оборудования, медицинских работников соответствующих специальностей и других;

5) соответствие деятельности медицинских организаций требованиям порядков оказания медицинской помощи;

6) сведения страховых медицинских организаций о числе застрахованных лиц, их потребности в медицинской помощи и финансовых средствах для ее оплаты.

В соответствии с пунктом 11 Положения о комиссии (в редакции, действовавшей в спорном периоде) распределение объемов медицинской помощи между медицинскими организациями осуществляется Комиссией по следующим критериям:

1) количество прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, и показателей объемов предоставления медицинской помощи на одно застрахованное лицо в год, утвержденных территориальной программой, с учетом показателей потребления медицинской помощи, видов медицинской помощи, условий предоставления медицинской помощи и врачебных специальностей;

2) показатели объемов предоставления медицинской помощи на одно застрахованное лицо в год, утвержденных территориальной программой, с учетом профилей отделений (коек), врачебных специальностей, видов медицинской помощи и условий ее предоставления медицинскими организациями, не имеющими прикрепленных застрахованных лиц;

3) количество диагностических и (или) консультативных услуг для обеспечения потребности медицинских организаций по выполнению порядков оказания медицинской помощи и с учетом стандартов медицинской помощи по заболеваниям и состояниям в полном объеме при отсутствии или недостаточности у медицинских организаций данных диагностических и (или) консультативных услуг;

4) соотношение оказанных объемов предоставления медицинской помощи и оплаченных страховыми медицинскими организациями каждой медицинской организации;

5) необходимость и возможность внедрения новых медицинских услуг или технологий;

6) наличие ресурсного, в том числе кадрового, обеспечения планируемых объемов предоставления медицинской помощи;

7) достаточность мощности медицинской организации для выполнения объемов медицинской помощи, заявленных медицинской организацией в уведомлении об осуществлении деятельности в сфере ОМС.

При распределении объемов медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями критерии рассматриваются Комиссией комплексно.

В соответствии с пунктом 10 Порядка оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, утвержденного приказом Минздрава России от 20.06.2013 N 388н (далее - Порядок N 388н), в случае поступления вызова скорой медицинской помощи в экстренной форме на вызов направляется ближайшая свободная общепрофильная выездная бригада скорой медицинской помощи или специализированная выездная бригада скорой медицинской помощи.

Согласно пункту 4 Правил организации деятельности станции скорой медицинской помощи, отделения скорой медицинской помощи (приложение N 3 к Порядку N 388н) место расположения и территория обслуживания станции скорой медицинской помощи, отделения скорой медицинской помощи поликлиники (больницы, больницы скорой медицинской помощи) устанавливаются с учетом численности и плотности населения, особенностей застройки, состояния транспортных магистралей, интенсивности автотранспортного движения, протяженности населенного пункта, с учетом 20-минутной транспортной доступности.

В письме Минздрава России от 13.12.2017 N 11-7/10/2-8616 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" освещены вопросы средних нормативов объема скорой медицинской помощи на 1 застрахованное лицо и критериев их корректировки.

Учитывая изложенное, суды в данном деле обоснованно признали, что довод Управления об отсутствии механизма (критериев и методики) распределения объемов скорой медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС не соответствует вышеприведенным нормативным положениям. Распределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями должно осуществляться Комиссией не произвольно, а в соответствии с законодательно закрепленными критериями. При этом УФАС не указало, какие из этих критериев не применялись либо нарушались Комиссией либо Правительством, в том числе в отношении Общества.

Суды верно сочли, что само по себе несогласие медицинской организации с распределенными (перераспределенными) объемами оказания скорой медицинской помощи в рамках ОМС еще не может свидетельствовать о том, что спорное бездействие Правительства в рассматриваемой ситуации содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Особо следует отметить, что оспоренное предупреждение в необходимой степени не содержит выводы о наличии оснований для его выдачи (часть 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

Кроме того, вступившим в законную силу решением арбитражного суда от 07.04.2021 по делу N А13-13300/2020 по заявлению Правительства признаны недействительными пункты 1 и 2 решения УФАС от 09.07.2020 N 035/01/15-39/2020 о признании Правительства и Комиссии нарушившими часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, с учетом конкретных обстоятельств настоящего спора суды правомерно удовлетворили заявленные требования. Оценка доказательств произведена судами с учетом требований статей 9, 65-71, 200 АПК РФ.

Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, в том числе их относимости, допустимости, достаточности, достоверности, не допускается (пункт 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 22.03.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 по делу N А13-13992/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вологодская неотложка" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов О.А. Алешкевич А.Г. Кудин