Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 ноября 2021 г. N Ф07-14188/21 по делу N А05-871/2021

12 ноября 2021 г.

Дело N А05-871/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

рассмотрев 10.11.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Няндомского муниципального района Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 27.05.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2021 по делу N А05-871/2021,

УСТАНОВИЛ:

администрация Няндомского муниципального района Архангельской области, адрес: 164200, Архангельская область, Няндомский район, город Няндома, улица 60 лет Октября, дом 13; ОГРН 1022901415954, ИНН 2918003087; (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, адрес: 163000, Архангельская область, город Архангельск, улица Карла Либкнехта, дом 2, офис 142; ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919; (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 07.12.2020 по делу N 029/01/15-1112/2020.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Няндомская вода", адрес: 164200, Архангельская область, Няндомский район, город Няндома, улица Строителей, дом 20а, помещение 3; ОГРН 1182901018915, ИНН 2918012010; (далее - ООО "Няндомская вода"), общество с ограниченной ответственностью "Няндомское водопроводно-канализационное хозяйство", адрес: 164200, Архангельская область, Няндомский район, город Няндома, улица Строителей, дом 20а, помещение 5; ОГРН 1182901018926, ИНН 2918012028; (далее - ООО "Няндомское "ВКХ").

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 27.05.2021, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2021, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на отсутствие в действиях Администрации признаков вмененного УФАС нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Податель жалобы полагает, что при заключении спорных договоров Администрация действовала в рамках предоставленных ей полномочий по решению вопросов местного значения, связанных с организацией водоснабжения и водоотведения населения; спорные договоры были заключены без проведения конкурса ввиду возникшей срочной объективной необходимости организации бесперебойного обеспечения населения коммунальными ресурсами и в целях предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами 14.02.2019 в УФАС из Агентства по тарифам и ценам Архангельской области поступило заявление с приложенными к нему материалами об имеющихся признаках нарушения антимонопольного законодательства при заключении 29.12.2018 с ООО "Няндомская вода" договора аренды объектов холодного водоснабжения, а с ООО "Няндомское ВКХ" - договора аренды объектов водоотведения. Срок действия договоров определен до заключения и передачи имущества, указанного в приложении N 1 к договорам, по концессионному соглашению, заключенному в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ, Закон о концессионных соглашениях).

Договоры подписаны на основании протокола заседания КЧС и ПБ МО "Няндомский муниципальный район" от 28.12.2018 N 13, которым Комитету дано согласие на заключение договоров аренды муниципального имущества с ООО "Няндомская вода" и ООО "Няндомское ВКХ" для обеспечения надлежащего водоснабжения и водоотведения на территории муниципального образования "Няндомское".

По результатам рассмотрения заявления с учетом поступившей информации на основании пункта 3 части 8 статьи 44 Закон о защите конкуренции и в порядке статьи 39.1 этого Закона Управление выдало предупреждение от 24.05.2019 N 12ш-2019 согласно которому в срок до 01.12.2019 Администрации принять меры по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а именно принять меры, направленные на прекращение неправомерного (в нарушение требований Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон N 416-ФЗ) использования ООО "Няндомская вода" муниципального имущества, предназначенного для водоснабжения (приложение N 1 к договору аренды от 29.12.2018), ООО "Няндомское ВКХ" - муниципального имущества, предназначенного для водоотведения (приложение N 1 к договору аренды от 29.12.2018), и обеспечить возврат имущества в казну муниципального образования.

Срок исполнения предупреждения продлен по ходатайству Администрации до 01.09.2020.

Поскольку предупреждение от 24.05.2019 N 12ш-2019 в установленный срок (с учетом продления) не исполнено, в отношении Администрации УФАС 14.09.2020 возбуждено дело N 029/01/15-1112/2020 по признакам нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по результатам рассмотрения которого вынесло решение от 07.12.2020 о признании Администрации нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в действиях по предоставлению муниципального имущества, предназначенного для коммунального обслуживания населения и организаций, в пользование отдельным хозяйствующим субъектам, а именно в предоставлении в пользование без проведения торгов в нарушение требований части 3 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ объектов водоснабжения по договору аренды от 29.12.2018 ООО "Няндомская вода" и объектов водоотведения по договору аренды от 29.12.2018 ООО "Няндомское ВКХ", в результате чего указанные общества получили доступ на рынок водоснабжения и водоотведения Няндомского муниципального района Архангельской области в приоритетном порядке с нарушением требований передачи такого имущества, установленных Законом N 416-ФЗ и Законом N 115-ФЗ.

Во исполнение названного решения УФАС Администрации 07.12.2020 выдано предписание о прекращении в срок до 01.12.2021 нарушения антимонопольного законодательства путем принятия мер, направленных на прекращение неправомерного (в нарушение требований Закона N 416-ФЗ) использования ООО "Няндомская вода" муниципального имущества, предназначенного для водоснабжения (приложение N 1 к договору аренды от 29.12.2018), использования ООО "Няндомское ВКХ" муниципального имущества, предназначенного для водоотведения (приложение N 1 к договору аренды от 29.12.2018), и на возврат имущества в казну муниципального образования.

Не согласившись с принятыми по делу N 029/01/15-1112/2020 Управлением решением и предписанием, Администрация оспорила их в судебном порядке.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых решения и предписания. Суды констатировали в действиях заявителя возможное негативное влияние на значимую конкурентную среду, усмотрели признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, согласившись с квалификацией и выводами УФАС.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают требованиям Закона о защите конкуренции, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 - 5 статьи 71, часть 5 статьи 200 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункты 7 и 17).

Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Согласно части 1 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ (в редакции после 01.01.2014) передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных Законом о водоснабжении особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 Закона N 416-ФЗ.

Как установлено частью 3 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ, в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

Следовательно, если все объекты водоснабжения и водоотведения, в отношении которых планируется передача прав владения и (или) пользования, были введены в эксплуатацию менее чем за пять лет до момента опубликования извещения о проведении конкурса, в отношении таких объектов может быть заключен договор аренды, в ином случае - только концессионное соглашение.

Концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право его заключения (за исключением случаев, предусмотренных законом), порядок проведения конкурса и существенные условия данного соглашения урегулированы Законом N 115-ФЗ.

Администрация не оспаривает, что срок ввода в эксплуатацию муниципального имущества, предназначенного для водоснабжения (приложение N 1 к договору аренды от 29.12.2018) и муниципального имущества, предназначенного для водоотведения (приложение N 1 к договору аренды от 29.12.2018), превышает 5 лет.

Таким образом, в рассматриваемом случае, с учетом вышеизложенных нормативных требований, передача прав владения и (или) пользования объектами водоснабжения и водоотведения возможна только по концессионному соглашению, которое в силу части 1 статьи 13 Закона N 115-ФЗ подлежит заключению путем проведения конкурса.

Суды установили, что торги по передаче спорного имущества не проводились. Администрация и Комитет данный факт не отрицают.

При этом Администрацией не указаны положения федерального закона, разрешившие предоставить обществам муниципальное имущество без проведения названных процедур, тогда как антимонопольным органом подтверждены и раскрыты негативные последствия для определенной конкурентной среды.

Поскольку рынок получения права владения и (или) пользования муниципальным имуществом по общему правилу является конкурентным, суды верно указали, что заключение договора аренды вне предусмотренных законом обязательных конкурсных процедур нарушает права муниципального образования на эффективное и рациональное использование муниципального имущества, а также на развитие добросовестной конкуренции, создает указанным обществам (ООО "Няндомская вода" и ООО "Няндомское ВКХ") преимущественные условия доступа на рынок предоставления услуг водоснабжения и водоотведения Няндомского муниципального района.

Как разъяснено в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, антимонопольный орган в рамках статьи 15 Закона N 135-ФЗ вправе вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. При этом в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как установлено УФАС географическими границами рассматриваемого рынка являются границы присоединенных сетей на территории МО "Няндомское". Каких-либо возражений относительно правильности определения географических границ заявитель не приводит.

Приведенные в кассационной жалобе доводы со ссылкой на то, что заключение спорных договоров было вызвано срочной необходимостью обеспечения населения коммунальными ресурсами, были предметом оценки судов первой и апелляционной инстанций и обоснованно отклонены по мотивам, изложенным в судебных актах. Данные доводы не влияют на правильность вывода судов о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В силу части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) органами местного самоуправления при местном уровне реагирования вводится режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций специальными подразделениями МЧС.

Согласно тому же закону чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Таким образом, как верно отмечено судами, организация обеспечения надлежащего водоснабжения и водоотведения не является обстоятельством, установленным Законом N 68-ФЗ в качестве чрезвычайной ситуации.

Материалами дела подтверждается, что Администрации была предоставлена возможность устранения последствий нарушения без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (выдано предупреждение от 24.05.2019 со сроком исполнения до 01.09.2020 (с учетом продления). Между тем, Администрация в течение годичного срока никаких действий по исполнению предупреждения не предпринимала.

Действуя в рамках гражданских правоотношений посредством использования публично-правовых полномочий, Администрация, нарушив требования частью 3 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ, нарушила и антимонопольный запрет; ее действия правильно квалифицированы УФАС и судами по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Оспариваемые решение и предписание УФАС соответствует закону и не нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27.05.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2021 по делу N А05-871/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации Няндомского муниципального района Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян О.А. Алешкевич А.Г. Кудин