Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 февраля 2022 г. N Ф07-19659/21 по делу N А56-8418/2021

11 февраля 2022 г.

Дело N А56-8418/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Полторецкого С.В. (доверенность от 28.12.2021), от сельскохозяйственного производственного кооператива "Рябовский" Кузьминой И.Л. (доверенность от 05.10.2020), от Администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области Серовой А.В. (доверенность от 17.12.2021),

рассмотрев 09.02.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.04.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2021 по делу N А56-8418/2021,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, адрес: 188800, г. Выборг, ул. Советская, д.12, ОГРН 1054700191391 (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного д.3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - УФАС, Управление) от 01.12.2020 N Пд/05/05 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица привлечен сельскохозяйственный производственный кооператив "Рябовский", адрес: 188840, Ленинградская обл., Выборгский р-н, пос. Рябово, ОГРН 1024700871986, ИНН 4704049070 (далее - СПК "Рябовский", Кооператив).

Решением суда первой инстанции от 15.04.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 26.09.2021, заявленные Администрацией требования удовлетворены, предупреждение УФАС от 01.12.2020 N Пд/05/05 признано незаконным.

В кассационной жалобе УФАС просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные требования. Податель жалобы настаивает на наличии в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), выразившихся в издании Администрацией постановления от 12.12.2007 N 5396 о наделении Кооператива землями из состава лесного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации, повлекшие в дальнейшем отчуждение земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 с нарушением положений лесного, земельного и водного законодательства.

Относительно соблюдения процедуры вынесения предупреждения, Управление поясняет, что предупреждение и содержащиеся в нем требования об отмене постановления и совершении Администрации действий по "возврату" земельного участка в казну Российской Федерации выдано антимонопольным органом в соответствии со статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ; предупреждение содержит выводы о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, ссылку на часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, а также разумный срок их выполнения.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы жалобы, а представители Администрации и Кооператива отклонили их, по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в УФАС поступило заявление Общественного совета жителей пос. Озерки (вх. N 11422 от 04.09.2020), в котором содержались сведения о неправомерном, по мнению заявителей, использовании земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 из состава земель лесного фонда, находящегося в водоохранной зоне прибрежной полосы Финского залива.

По результатам рассмотрения указанного обращения, а также дополнительно представленных по запросам Управления документов и пояснений, антимонопольный орган усмотрел в действиях Администрации наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в совершении действий по выделению земельного участка из земель лесного фонда с последующей постановкой на кадастровый учет (номер 47:01:1314001:475) и передачей его в собственность третьим лицам без проведения конкурентных процедур, а также в бездействии Администрации по принятию мер по возврату муниципального имущества в казну, в связи с чем на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ Управлением выдано Администрации предупреждение от 01.12.2020 N Пд/05/05 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства путем осуществления следующих мероприятий:

1) Принять решение в соответствии с нормами Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Закона о защите конкуренции, а также с учетом позиции, изложенной в настоящем предупреждении об отмене постановления Администрации от 12.12.2007 N 5396, на основании которого заключен договор аренды с СПК "Рябовский" в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475;

2) Осуществить действия по возврату в казну предоставленного земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475, в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации.

Не согласившись с названным предупреждением УФАС, Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции на основании вывода о том, что спорный земельный участок с кадастровым номером 47:01:1314001:475 никогда не входил в состав земель лесного фонда, не пересекал границы земель лесного фонда, не находился и не находится в собственности Российской Федерации, а отнесен (и ранее относился) к землям сельскохозяйственного назначения, удовлетворил заявленные Администрацией требования и признал предупреждение незаконным. Суд оценил довод Управления о нарушении Администрацией при предоставлении в собственность спорного земельного участка запрета на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, как необоснованный.

Апелляционный суд, повторно рассмотрев дело, счел вышеназванные утверждения суда первой инстанции преждевременными. Суд (в виду предмета спора и полномочий УФАС) указал, что вопрос отнесения спорного земельного участка к землям лесного фонда, равно как и установление правомерности либо неправомерности его выделения и последующей передачи в частную собственность не подлежат рассмотрению и разрешению в рамках настоящего дела об оспаривании предупреждения УФАС о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают требованиям Закона о защите конкуренции, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 - 5 статьи 71, часть 5 статьи 200 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Сферой применения Закона N 135-ФЗ являются отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (часть 1 статьи 3 Закона).

В рамках регулирования данной сферы отношений статьей 39.1 Закона о защите конкуренции определены полномочия антимонопольных органов по вынесению предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона).

При этом, частью 4 статьи 39.1 настоящего Закона установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Как правомерно указал апелляционный суд, из содержания части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что предупреждение выдается при наличии признаков нарушения именно антимонопольного законодательства и такое предупреждение может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде (согласно правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016).

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Исходя из вышеприведенных положений статей 3 и 39 Закона о защите конкуренции, суд апелляционной инстанции правильно обратил внимание на то, что антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.

Как следствие, полномочия арбитражного суда при разрешении спора о законности предупреждения "ограничены" проверкой полноты и достаточности признаков, указывающих о возможном совершении хозяйствующим субъектом именно того нарушения, которое запрещено Законом о защите конкуренции. При этом суд не вправе полагаться на одно лишь утверждение антимонопольного органа о наличии оснований для вынесения предупреждения. На основании части 5 статьи 200 АПК РФ наличие признаков соответствующего нарушения подлежит доказыванию.

Как установлено судами, в настоящем деле антимонопольный орган усмотрел в действиях Администрации признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в совершении действий по выделению земельного участка из земель лесного фонда с последующей постановкой на кадастровый учет (номер 47:01:1314001:475) и передачей его в собственность третьим лицам без проведения конкурентных процедур, а также в бездействии Администрации по принятию мер по возврату муниципального имущества в казну.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона).

В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

Таким образом, из приведенных нормативных положений следует, что не любой нормативный или индивидуальный акт органов государственной или муниципальной власти, принятый с нарушением действующего законодательства, может быть квалифицирован как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, а только такой акт (решение, действие), которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При выдаче предупреждения, содержащего властное требование о необходимости прекращения недобросовестной конкуренции, антимонопольный орган в соответствии с требованиями части 1 статьи 65 АПК РФ должен доказать, в чем состоят признаки не только недобросовестного (противоправного) поведения, но и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

При этом, как уже указывалось выше антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.

Согласно тексту предупреждения от 01.12.2020 N Пд/05/05, Управление, сделав выводы о том, что земельный участок с кадастровым номером 47:01:1314001:475 является лесным участком из состава земель лесного фонда и не может находиться в частной собственности, фактически устанавливает в действиях Администрации нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации (запрет на передачу лесных участков из земель лесного фонда в собственность граждан до перевода лесного участка в составе земель лесного фонда в другую категорию земель в установленном порядке) Водного кодекса Российской Федерации (запрет приватизации земельных участков в пределах береговой полосы), в связи с чем антимонопольный орган полагает неправомерными действия по выделению данного земельного участка из земель лесного фонда, постановке его на кадастровый учет и передаче в собственность третьим лицам.

Однако приведенные в оспариваемом предупреждении обстоятельства относительно выделения земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 из состава земель лесного фонда с последующей передачей его в частную собственность могут свидетельствовать только о наличии признаков нарушения лесного и земельного законодательства, а не нарушения антимонопольного законодательства. Так в предупреждении не содержится выводов о том, каким образом возможное нарушение требований законодательства при выделении из состава земель лесного фонда спорного земельного участка с его последующей передачей в частную собственность привело к нарушению (ограничению) конкуренции.

Ссылка Управления в предупреждении на договор аренды земельного участка с Кооперативом, а в кассационной жалобе на реализацию Администрацией схемы передачи земельного участка без торговых процедур (при наличии неоспоренного постановления Администрации от 25.06.2008 N 3091 о переоформлении Кооперативу права постоянного бессрочного пользования на земельный участок с кадастровым номером 47:01:001.0475 на право собственности) судом округа не принимается.

Законом о защите конкуренции, равно как Земельным кодексом Российской Федерации и Лесным кодексом Российской Федерации антимонопольные органы не наделены полномочиями на осуществление государственного земельного надзора (предметом которого в силу статьи 71 ЗК РФ является, в том числе соблюдение обязательных требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления деятельности по распоряжению объектами земельных отношений, находящимися в государственной или муниципальной собственности), а также полномочиями на осуществление федерального государственного лесного контроля (надзор) (предметом которого в силу статьи 96 ЛК РФ является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения).

Суд округа соглашается с выводом апелляционной инстанции о том, что вынося оспариваемое предупреждение, возлагающее на Администрацию обязанность по принятию решения по отмене постановления от 12.12.2007 N 5396 и осуществлению действий по возврату земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 в казну, антимонопольный орган вышел за пределы полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 3, частями 1 и 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, вторгшись в компетенцию органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением земельного и лесного законодательства, не связанный с защитой конкуренции. Вопрос отнесения земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 к землям лесного фонда или сельскохозяйственным землям, равно как и вопросы правомерности (неправомерности) передачи данного земельного участка в частную собственность с нарушением требований земельного или лесного законодательства не относится к компетенции антимонопольного органа.

Суд также обращает внимание на необходимость при установлении УФАС обстоятельств, свидетельствующих, по его мнению, о наличии тех или иных признаков нарушения антимонопольного законодательства, соблюдения требований статьи 41.1 Закона О защите конкуренции.

В силу изложенного, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ ("Оценка доказательств"), представленные в обоснование заявленных требований доказательства, исходя из достаточности и взаимной связи всех доказательств в их совокупности, установив все обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, апелляционный суд сделал правомерный вывод о наличии правовых оснований для признания оспариваемого предупреждения незаконным.

Суд округа соглашается с таким выводом апелляционной инстанции, поскольку доводы кассационной жалобы, повторяющие изложенную в ходе рассмотрения дела позицию по спору, уже были предметом исследования суда апелляционной инстанции и им дана надлежащая оценка, в связи с чем, их повторение поданной в суд кассационной инстанции жалобе представляет собой требование о переоценке доказательств и обстоятельств дела, что выходит за предусмотренные частью 2 статьи 287 АПК РФ пределы компетенции суда кассационной инстанции.

Поскольку выводы суда первой инстанции не привели в целом к принятию неправильного решения, которым оспариваемое предупреждение Управления от 01.12.2020 N Пд/05/05 признано незаконным, основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.04.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2021 по делу N А56-8418/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян О.А. Алешкевич А.Г. Кудин