Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 февраля 2022 г. N Ф07-19767/21 по делу N А05-348/2021

17 февраля 2022 г.

Дело N А05-348/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Журавлевой О.Р., судей Васильевой Е.С., Корабухиной Л.И.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Белый дом" Олейник Я.А. (доверенность от 10.01.2022), от государственного казенного учреждения Архангельской области "Главное управление капитального строительства" Баландиной М.Ю. (доверенность от 12.01.2022),

рассмотрев 16.02.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрация муниципального образования "Мезенский район" и кассационную жалобу государственного казенного учреждения Архангельской области "Главное управление капитального строительства" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 01.07.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2021 по делу N А05-348/2021,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Мезенский район", ОГРН 1022901397507, ИНН 2917001231, адрес: 164750, Архангельская область, Мезенский район, город Мезень, проспект Советский, дом 51, далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Контрольно-счетной палате Архангельской области, ОГРН 1112901009968, ИНН 2901219352, адрес: 163000, Архангельская область, город Архангельск, площадь В.И. Ленина, дом 1, далее - КСП) о признании незаконным представления от 29.10.2020 N 01-02/1030 в части пунктов 3.2, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 8.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Белый дом", ОГРН 1082901005263, ИНН 2901178314; адрес: 163002, Архангельская область, город Архангельск, улица Октябрят, дом 27, этаж 4 (далее - Общество).

Решением суда первой инстанции от 01.07.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 12.10.2021, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами обеих инстанций норм материального и процессуального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить и удовлетворить заявленные требования в части признания недействительным пункта 5.4 представления контрольно-счетной палаты Архангельской области от 29.10.2020 N 01-02/1030.

По мнению подателя жалобы, контролирующие органы не имеют права предъявлять претензии, обоснованные произвольно взятыми документами, не относящимися к предмету рассмотрения; лица, не имеющие статуса эксперта в соответствующей области, не имеют права оспаривать заключение государственной экспертизы, без наличия экспертного заключения другой, как минимум, равной по статусу организации; пересмотр существенных условий завершенных государственных контрактов, без соответствующего экспертного заключения, должен производится в случаях и по процедурам установленным законом, а не произвольными расчетами контролеров КСП; оспаривание конкретной сметной расценки ставит под сомнение всю сметную документацию проекта, в связи с чем необходима повторная экспертиза всех смет, а не изменение отдельно взятой позиции. Администрация также указывает, что в материалы дела представлен текст положительного заключения государственной экспертизы, где прямо указано, что на групповых площадках оборудуются теневые навесы, из текста положительного заключения экспертизы видно, что подрядчик должен был обустроить теневые навесы по расценке "беседки-веранды), указанной в проверенном экспертами сметном расчете. По мнению подателя жалобы, КСП по итогам проведенной проверки оспорил сметную расценку и подменил ее самостоятельно созданным расчетом стоимости теневых навесов, получив стоимость ущерба в размере 5 279 832,73 руб.

Лицо, не привлеченное к участию в деле - государственное казенное учреждение Архангельской области "Главное управление капитального строительства" (далее - ГУКС), не согласилось с решением от 01.07.2021 и постановлением от 12.10.2021 и обжаловало их в кассационной порядке, считая, что судебные акты затрагивают его права и законные интересы.

По мнению подателя жалобы, оно несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий соглашения от 17.08.2016, на основании которого ГУКС оказывало на безвозмездной основе услуги по осуществлению строительного контроля за выполнением работ по строительству объекта, в связи с чем привлечение ГУКС в качестве третьего лица необходимо в целях обеспечения правильного рассмотрения дела.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы своей кассационной жалобы.

ГУКС и лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем обе жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, в соответствии со статьями 157, 265, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), областным законом от 30.05.2011 N 288-22-03 "О контрольно-счетной палате Архангельской области", планом экспертно-аналитической и контрольной деятельности КСП на 2020 год, распоряжением от 08.06.2020 N 20-р КСП проведена совместная с правоохранительными органами проверка соблюдения бюджетного и иного законодательства при расходовании средств областного бюджета муниципальному образованию "Мезенский район" на реализацию мероприятия "Строительство детского сада на 120 мест в пос. Каменка Мезенского района государственной программы Архангельской области "Развитие образования и науки Архангельской области".

По результатам проверки составлен акт от 28.08.2020.

Строительство предусмотрено подпрограммой N 7 "Строительство и капитальный ремонт объектов инфраструктуры системы образования в Архангельской области" государственной программы Архангельской области "Развитие образования и науки Архангельской области (2013-2025 годы)", утвержденной постановлением Правительства Архангельской области от 12.10.2012 N 463-пп (далее - Программа N 463-пп), областной адресной инвестиционной программой на 2016 год, 2018 год, 2019 год, 2020 год (утверждена в 2016 году постановлением Правительства Архангельской области от 19.01.2016 N 1-пп, в последующие года - в составе областных законов об областном бюджете).

В 2016, 2018 - 2020 годах финансирование из областного и федерального бюджета осуществлялось на основании заключенных администрацией с Министерством строительства и архитектуры Архангельской области соглашений.

По факту выявленных в ходе проведенной проверки нарушений КСП в адрес администрации внесено представление от 29.10.2020 N 01-02/1030.

Не согласившись с вынесенным представлением в части пунктов 3.2, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 8, администрация обратилась в суд с заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд поддержал позицию суда первой инстанции.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 51 АПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

Основанием для вступления (привлечения) в дело третьего лица является возможность предъявления иска к третьему лицу или возникновения права на иск у третьего лица, обусловленная взаимосвязанностью основного спорного правоотношения между стороной и третьим лицом.

Целью участия в арбитражном процессе третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, является предотвращение неблагоприятных для них последствий.

Спор по настоящему делу возник между Администрацией и КСП о признании незаконным представления последней.

Каких-либо выводов о правах и обязанностях ГУКС в обжалуемых судебных актах не содержится, решение об их правах и обязанностях судами не принималось.

Ввиду изложенного оснований для привлечения ГУКС к участию в деле в качестве третьего лица у судебных инстанций не имелось.

С учетом изложенного производство по кассационной жалобе ГУКС подлежит прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Как установлено КСП в ходе проверки, с целью строительства детского сада в пос. Каменка по результатам открытого конкурса 16.06.2016 заключен муниципальный контракт (далее - контракт, контракт N 2302) между администрацией (заказчик) и обществом (подрядчик), в силу которого срок исполнения обязательств подрядчика - в течение 11 месяцев с даты заключения контракта, цена контракта - 132 400 тыс. руб.

Согласно оспариваемым пунктам предписания КСП при приемке и оплате по контракту N 2302 следующих невыполненных работ:

Пункт 5.1 в составе акта от 20.12.2019 N 64 по установке душевой кабины стоимостью 154 438,92 руб. (без местного бюджета - 153 970,35 руб.);

Пункт 5.3 в составе акта от 28.10.2019 N 55 по устройству газонов партерного и спортивного стоимостью 1 469 013,24 руб. (без местного бюджета -1 464 699,06 руб.);

Пункт 5.4 в составе акта от 19.09.2018 N 15 по монтажу беседок-веранд стоимостью 5279832,73 руб. (без местного бюджета - 5 264 326,99 руб.) (приняты работы по устройству готовых беседок-веранд стоимостью 6 962 491,66 руб. вместо фактически установленных теневых навесов стоимостью 1 682 658,93 руб.);

нарушены части 1, 2 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), пункт 2 статьи 763 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1,3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон о бухгалтерском учете), четвертый абзац пункта 19 Правил финансирования областной адресной инвестиционной программы и осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности муниципальных образований Архангельской области или в приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность муниципальных образований Архангельской области, утвержденных постановлением Администрации Архангельской области от 17.01.2008 N 6-па/1 (далее - Правила N 6-па/1), пункты 4.3.9, 4.3.12 соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта от 15.06.2018 N 06/2018, пункты 4.3.6, 4.3.12.1 соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта от 04.07.2019 N 11642000-1-2018-009, пункты 4.3.2, 4.3.9.1 соглашения о предоставлении субсидии из областного бюджета от 20.04.2020 N 13/2020, пункты 4.4.1, 5.3.2 контракта N 2302. Оплата невыполненных работ на сумму 6 882 204 руб. 73 коп. противоречит как целям и условиям контракта N 2302, так и подпункту 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, в связи с чем расходование бюджетных средств в размере 6 882 204 руб. 73 коп. является нецелевым использованием средств областного бюджета, предусмотренным пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ.

В рассматриваемом случае судами обеих инстанций установлено, что согласно листу 8 раздела проектной документации "Схема планировочной организации земельного участка" (шифр 335-2014-0-ПЗУ) на территории объекта строительства должны были быть установлены готовые беседки марки "Ш-16/2" фирмы "Авен" (каталог 2012 г.) 5 шт.

Согласно разделу сметной документации ЛСР N 07-04 "Малые архитектурные формы" данные беседки заменены на готовые беседки-веранды (п. 20 - шифр ФССЦ-116-0448), взятые согласно сборнику ФССЦ "Федеральные сметные цены на материалы, изделия, конструкции и оборудование, применяемые в строительстве".

Данные беседки-веранды (в соответствии со сметой) предъявлены к оплате в составе акта от 19.09.2018 N 15 (справка от 19.09.2018 N 8). Их стоимость согласно акту составляет 6 962 491.66 руб.

В ходе проведения натурного осмотра установлено, что на территории детского сада установлены деревянные теневые навесы - 5 шт. с габаритными размерами 8 000 х 5 000 х 2 850 мм каждый, расположенные на расстоянии от основного здания детского сада.

КСП пришла к выводу о том, что, поскольку установленные на объекте беседки являются теневыми навесами, а не верандами, в данном случае расценка с наименованием "беседка-веранда" применению не подлежит; при определении стоимости предусмотренного проектом материального ресурса "Теневой навес Авен Ш-16/2" в смете использована расценка "беседка-веранда", не подходящая под проектное решение.

Исходя из пунктов 3.9, 3.10 СанПин 2.4.1.3049.13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций" на групповой площадке (которые находятся на расстоянии от здания детского сада) устанавливается следующее:

для более теплых климатических зон - теневые навесы, которые ограждаются с трех сторон высотой не менее 1,5 м (пункт 3.10.1),

для более холодных зон допускается вместо теневых навесов оборудовать прогулочную отапливаемую веранду (пункт 3.10.2).

В силу пункта 3.10.3 тех же СанПин указанные ранее навесы или прогулочные веранды допускается пристраивать к зданию дошкольной образовательной организации и использовать как веранды для организации прогулок или сна.

В пункте 7.1.21 СП 252.1325800.2016. "Свод правил. Здания дошкольных образовательных организаций. Правила проектирования" (утв. и введен в действие Приказом Минстроя России от 17.08.2016 N 573/пр) указано, что открытые помещения, располагаемые на участках названных организаций, в системе наружных стен и на эксплуатируемых кровлях, в том числе в виде веранд и зимних садов (светопроницаемых, естественно освещенных, отапливаемых и проветриваемых), следует проектировать из расчета площади не менее 2 м2 на одного ребенка и обустраивать ограждениями, предотвращающими их открывание (преодоление) детьми.

Согласно приведенным выше специальным положениям под верандами понимается сооружение (отличающееся от теневого навеса, защищающего только от солнца и осадков), которое обладает теплоизоляционными свойствами для поддержания создаваемого внутри необходимого для холодных климатических зон температурного режима, что в свою очередь достижимо лишь путем возведения герметичных сплошных стен, пола и кровли, требующих существенно больших объемов работ и материалов по сравнению с открытыми теневыми навесами.

Теневые навесы и веранды не являются идентичными объектами строительства, обладают разной функциональностью и особенностями возведения, что подтверждается в том числе сметной стоимостью расценки ФССЦ-16-0448 "Беседка-веранда, размеры 5000x8000x3200", которая является самой высокой среди иных беседок, предусмотренных сборником сметных нормативов.

Судами обеих инстанций верно отмечено, что пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" к рассматриваемым правоотношениям не применим, поскольку данный нормативный правовой акт регулирует иные правоотношения.

В ответ на запрос КСП АО о составе работ в расценке ФССЦ-116-0448 "Беседка-веранда, размеры 5000x8000x3200" ФАУ "Главгосэкспертиза России" дан ответ от 27.05.2021, согласно которому:

материальный ресурс "Теневой навес Авен Ш-16/2" отсутствует в составе сборника цен, утвержденного Минстроем России,

при составлении сметы необходимо руководствоваться принятыми проектными решениями и применяемой в проекте технологией производства работ,

в случае отсутствия информации по отдельным материальным ресурсам в утвержденном сборнике цен необходимо их сметную стоимость формировать в соответствии с положениями Методики определения сметной стоимости, в соответствии с которыми цена определяется по наиболее экономичному варианту, определенному на основании сбора информации о текущих ценах (конъюнктурный анализ).

Доводы подателя жалобы рассмотрены судами обеих инстанций и правомерно ими отклонены с учетом следующего.

Статьей 28 БК РФ установлено, что бюджетная система Российской Федерации основана в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Администрация, будучи получателем бюджетных средств, на которое возложены функции заказчика строительных работ, несет ответственность за их неисполнение.

Статьей 265 БК РФ предусмотрено, что в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль, который подразделяется на внешний и внутренний. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На основании части 1 статьи 3 Закона N 6-ФЗ КСП является органом, уполномоченным на осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений.

В соответствии с положениями статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

Ссылки Администрации на фактическое оспаривание КСП сметной оценки, примененной проектировщиком, и получившей положительное заключение государственной экспертизы, противоречит существу выявленного ответчиком нарушения.

При таких обстоятельствах следует признать, что вопреки доводам жалобы, суды обеих инстанций дали надлежащую правовую оценку позиций сторон по оспариваемому эпизоду об оплате стоимости невыполненных работ по устройству беседок-веранд и нецелевом использование бюджетных средств в размере 5 279 832,73 руб.

Несогласие подателя жалобы с произведенной судами оценкой фактических обстоятельств дела не свидетельствует о неправильном применении норм материального и процессуального права и не может быть положено в обоснование отмены обжалуемых судебных актов.

С учетом изложенного следует признать, что суды обеих инстанций правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами доказательства и дали им надлежащую правовую оценку, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы Администрации.

Руководствуясь статьями 150, 282, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

Прекратить производство по кассационной жалобе государственного казенного учреждения Архангельской области "Главное управление капитального строительства" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 01.07.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2021 по делу N А05-348/2021.

Решение Арбитражного суда Архангельской области от 01.07.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2021 по делу N А05-348/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрация муниципального образования "Мезенский район" - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Р. Журавлева

Судьи

О.Р. Журавлева Е.С. Васильева Л.И. Корабухина