Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 мая 2022 г. N Ф07-4994/22 по делу N А13-3014/2021

26 мая 2022 г.

Дело N А13-3014/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 23.05.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуры на решение Арбитражного суда Вологодской области от 25.10.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2022 по делу N А13-3014/2021,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Чистый след", адрес: 162627, Вологодская обл., г. Череповец, Октябрьский пр., д. 75А, оф. 2, ОГРН 1143528004102, ИНН 3528213203 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуре, адрес: 162600, Вологодская обл., г. Череповец, ул. Сталеваров, д. 42 (далее - Прокуратура), Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре, адрес: 170034, г. Тверь, ул. Дарвина, д. 9, ОГРН 1026900561610, ИНН 6905010905 (далее - Волжская прокуратура), о признании недействительным представления Прокуратуры от 15.12.2020 N 04-02-2020 об устранении нарушений федерального законодательства, причин и условий им способствующих.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, адрес: 160000, г. Вологда, Зосимовская ул., д. 65, ОГРН 1023500877949, ИНН 3525108200 (далее - Департамент).

Решением суда первой инстанции от 25.10.2021, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 31.01.2022, признаны недействительными пункты 2.1, 2.2, 2.5, 2.7, 2.8, 2.4 (в части обеспечения рассмотрения обращений граждан по вопросам оплаты услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами; далее - ТКО), 2.6 (в части установления в контракте на оказание услуг по транспортированию ТКО периодичности вывоза ТКО и предельно допустимых значений уплотнения ТКО) представления. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Прокуратура просит отменить состоявшиеся судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требований, указывая, что требование о принятии мер по направлению всем потенциальным потребителям проекта договора на обращение с ТКО для исполнения условий Соглашения об организации деятельности по обращению с ТКО в Западной зоне Вологодской области от 18.04.2018 (далее - Соглашение) направлено на упорядочивание взаимоотношений между региональным оператором и потребителями, а потому не нарушает права и законные интересы Общества. Обществом не соблюдена типовая форма договоров с потребителями, в частности: не указаны сведения о выбранном способе учета объема и массы ТКО, отсутствует информация в графическом виде о размещении мест (площадок) накопления ТКО. Не представлено доказательств заключения Обществом договоров по обращению ТКО в местах общего пользования до проведения проверки. Общество не обеспечило в нарушение пункта 3.1.11 Соглашения обращение с отходами I-III класса опасности. Ссылка на СанПиН в договорах о транспортировке ТКО не является существенным условием договора о периодичности и времени вывоза ТКО. Представление в части пунктов 2.4 и 2.8 отозвано прокурором, в силу чего правовые последствия для Общества в данной части исключены.

Общество направило отзыв, в котором просило оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Общество является региональным оператором по обращению с ТКО на основании Соглашения, заключенного с Департаментом топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области 18.04.2018.

В соответствии с постановлением губернатора Вологодской области от 05.02.2020 N 24 полномочия в области обращения с отходами, в том числе с ТКО, по осуществлению регулирования деятельности региональных операторов по обращению с ТКО с 11.05.2020 от Департамента топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области переданы Департаменту, привлеченному к участию в настоящем деле.

По результатам проверки исполнения Обществом законодательства в сфере обращения с ТКО, а также природоохранного, санитарно-эпидемиологического, налогового законодательства Прокуратура выдала представление от 15.12.2020 N 04-02-2020, которым потребовала от Общества безотлагательно рассмотреть его с участием своего представителя, уведомить о дате рассмотрения представления. В месячный срок принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих: принять меры по заключению договоров на оказание услуг по обращению с ТКО с потребителями (пункт 2.1), привести заключенные с потребителями договоры на оказание услуг по обращению с ТКО в соответствие с установленными требованиями (пункт 2.2), активизировать работу по выявлению и ликвидации несанкционированных свалок (пункт 2.3), обеспечить рассмотрение обращений граждан в соответствии с федеральным законодательством (пункт 2.4), принять меры по обеспечению обращения с отходами I-III класса опасности по территории Западной зоны Вологодской области (пункт 2.5), обеспечить соблюдение законодательства при заключении договоров на оказание услуг по транспортированию отходов с операторами (пункт 2.6), принять меры по обеспечению обращения с ТКО в местах общего пользования на территории населенных пунктов Западной зоны Вологодской области (пункт 2.7), принять меры по ликвидации задолженности перед операторами за оказание услуг по обращению с ТКО (пункт 2.8). В случае привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности направить в Прокуратуру приказ (распоряжение) о применении дисциплинарного взыскания. О результатах рассмотрения представления сообщить в Прокуратуру в установленный законом месячный срок (пункты 3, 4).

Не согласившись с этим представлением, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции признал представление недействительным в части пунктов 2.1, 2.2, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.4.

Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

В соответствии с абзацем 4 пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу положений пункта 1 статьи 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Пунктом 1 статьи 24.7 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) предусмотрено, что региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с ТКО является публичным для регионального оператора. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО их собственнику, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности. Региональные операторы вправе заключать договоры на оказание услуг по обращению с другими видами отходов с собственниками таких отходов.

В силу пункта 2 статьи 24.7 Закона N 89-ФЗ по договору на оказание услуг по обращению с ТКО региональный оператор обязуется принимать ТКО в объеме и в местах (на площадках) накопления, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством Российской Федерации, а собственник ТКО обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

В соответствии с пунктом 4 статьи 24.7 Закона N 89-ФЗ собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления.

В силу пункта 5 статьи 24. 7 Закона N 89-ФЗ договор на оказание услуг по обращению с ТКО заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила N 1156) и форма типового договора на оказание услуг по обращению с ТКО.

Суды двух инстанций установили, что Общество исполнило установленную пунктом 8(17) Правил N 1156 обязанность по обязательной публикации адресованного потребителям предложение о заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО и текст типового договора: типовой договор своевременно размещен в газете "Красный Север", а также в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Пункт 15 договоров по обращению с ТКО N 00350400048500, 01352509055300, 0035824727300, 00352803734000, 00352800710500, 00290122065400, 00352800255500, 00352800153190, 00352805437700, 00352821537700, 00290400699400 соответствует типовой форме.

Вмененное же Обществу отсутствие в договорах способа учета объема или массы отходов, а также неуказание сведений об объеме отходов, образуемых за год по договорам на обращение с ТКО в местах общего пользования на территории населенных пунктов, суды отклонили, установив, что в указанном пункте договоров с муниципальными учреждениями и предприятиями, заключенных в соответствии с пунктом 3.1.13 Соглашения, содержится отсылочная норма к приложениям, в которых отражен способ учета объема или массы отходов, а также расчет объема или массы отходов, как этого требует форма типового договора. Приложение к договору является его неотъемлемой частью. Суды посчитали, что дополнение договора приложением, в котором указан способ учета объема или массы отходов, не является нарушением действующего законодательства.

Вмененное Обществу отсутствие в договорах на оказание услуг по обращению с ТКО N 00352800121953, 00350400048500, 01352509055300, 0035824727300, 00352803734000, 00352800710500, 00352800255500, 00352800153190, 00352805437700, 00290400699400 информации в графическом виде о размещении мест (площадок) накопления ТКО и подъездных путей к ним в качестве нарушения законодательства суды также не установили, поскольку материалами дела данное обстоятельство опровергается: суду первой инстанции в ходе судебного разбирательства представлены графические схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и подъездных путей к ним, в ходе проверки указанные схемы Прокуратурой не истребованы и должным образом не исследованы.

Суды обоснованно признали недействительным пункт 2.7 представления, согласно которому Обществу надлежит принять меры по обеспечению обращения с ТКО в местах общего пользования на территории иных населенных пунктов Западной зоны Вологодской области, поскольку с учетом пункта 8(17) Правил N 1156 Общество данную обязанность исполнило - договор на оказание услуг по обращению с ТКО считается заключенным на условиях типового договора и вступившим в силу на 16-й рабочий день после размещения региональным оператором предложения (публичной оферты) о заключении указанного договора на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Довод Прокуратуры о незаключенности на момент проведения проверки представленных Обществом договоров с иными муниципальными образованиями не основан на доказательствах.

Выше отмечено, что Общество на основании протокола по результатам проведении конкурсного отбора от 06.04.2018 является региональным оператором по обращению с ТКО на территории Западной зоны Вологодской области. С учетом приведенных выше положений Закона N 89-ФЗ, Правил N 1156 и Соглашения согласно выводам судов следует однозначный вывод о том, что датой начала оказания услуг по обращению с ТКО является 01.01.2019.

Замечания Прокуратуры об отсутствии в части контрактов даты начала оказания услуг по обращению с ТКО не повлекли неопределенности и неоплатности в прошедших ко времени проверки обязательствах сторон.

Кроме того, как верно отметили суды, в пункте 23 мотивировочной части представления не конкретизированы меры по обеспечению обращения с ТКО в местах общего пользования на территории населенных пунктов Западной зоны Вологодской области, которые не приняты Обществом.

В отношении вменения нарушения пунктов 8.7, 8.8 Правил N 1156 о ненаправлении Обществом уведомлений о необходимости предоставить недостающие сведения или документы суды отметили, что такая информация может быть получена непосредственно региональным оператором в Росреестре и доступных Интернет-ресурсах. В заявках контрагенты Общества указывают необходимые сведения, которые достаточны для заключения публичного договора. Общество не усмотрело в перечисленных Прокуратурой случаях необходимости в запросе дополнительных документов, и поскольку сведений, указанных в заявке, было достаточно для заключения договора, то у Прокуратуры отсутствовали основания для вменения указанного нарушения. Прокуратура не приводит доводов о недействительности заключенных договоров.

Прокуратурой также установлено, что Обществом не осуществляется должный учет потребителей коммунальной услуги по вывозу ТКО. В ходе проверки выявлены факты неоднократного направления платежных документов за вывоз ТКО в адрес умерших граждан, либо гражданам, у которых обязанность по оплате за вывоз ТКО не наступила ввиду отсутствия недвижимого имущества. При этом конкретные факты неправомерного направления платежных документов, за исключением счет за оказание услуг по обращению с ТКО гражданке Лунтьевой А.Ф., умершей 17.03.2005 (лицевой счет 4747365066), Прокуратура не приводит.

В пункте 2.5 представления Прокуратура обязывает Общество принять меры по обеспечению обращения с отходами I-III класса опасности по территории Западной зоны Вологодской области. Вместе с тем данное требование суды обоснованно признали неисполнимым и противоречащим пункту 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которому деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности относится к лицензируемым видам деятельности. Поскольку Общество не обладает лицензией на осуществление деятельности с отходами I-III класса опасности, исполнение требования Прокуратуры повлечет нарушение указанных норм права о лицензировании.

Вменение нарушений пункта 1 и 10 статьи 24.6, пункта 25 Правил N 1156, согласно которым к существенным условиям договора относится периодичность и время вывоза ТКО, суды признали ошибочным ввиду наличия в разделе 5 контракта о транспортировании отходов ссылки на СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест, утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 N 4690-88 (действовавшие в спорном периоде), в пункте 2.2.1 которых установлены сроки отходов в дворовых сборниках, исключающие возможность их загнивания и разложения. Ссылки на судебные акты Вологодского областного суда отклонены, поскольку арбитражный суд не связан выводами других судов о правовой квалификации рассматриваемых отношений и толковании правовых норм.

Вывод Прокуратуры о несоблюдении Обществом пункта 25 Правил N 1156 к существенным условиям договора, в число которых входит предельно допустимое значение уплотнения ТКО, обоснованно признан неверным - в пункте 6.1.17 контракта (договора) предусмотрено значение максимально допустимого сжатия отходов. Ссылка Прокуратуры на расхождение примененных в контракте понятий, отличных от предусмотренных в Правилах N 1156 (вместо слова "уплотнение" в контракте применено слово "сжатие"), по мнению судов двух инстанций, не обусловливает несоблюдение пункта 25 Правил N 1156 ввиду их синонимичности, доказательств иного толкования, неясности применения, нарушения пункта 6.1.17 контракта не представлено.

Отзыв Прокуратурой 14.09.2021 (уже после обращения Общества в арбитражный суд и принятия заявления к производству определением от 22.04.2021) нарушений в части непринятия мер по ликвидации задолженности и в части нарушений по обеспечению рассмотрения обращений граждан по вопросам перерасчета оплаты за коммунальную услугу по обращению с ТКО не является основанием для непризнания представления недействительным, поскольку, как указали суды, законность оспариваемого ненормативного правового акта проверяется судом на момент его принятия, в период своего действия названные пункты нарушали права и законные интересы Общества.

Довод Прокуратуры об отсутствии нарушений прав и законных интересов Общества является ошибочным, поскольку в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Закона N 2202-1 неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность. Констатация отсутствующих нарушений законодательства либо их излишне формальный и предполагаемый характер влечет, помимо неоправданного вмешательства в хозяйственную деятельность, в отсутствие фактов реальных нарушений публичных интересов и исполнения Соглашения, контрактов (прав и обязанностей, стоимости, объема, мест исполнения услуг и т.п.), негативные последствия в виде повторных проверок, принятия иных мер прокурорского реагирования и наступления предусмотренной законом ответственности, что вызовет необходимость дополнительной судебной защиты.

Таким образом, оспариваемое представление, являясь ненормативным правовым актом, в настоящей ситуации влечет правовые последствия и тем самым нарушает права и законные интересы Общества.

С учетом конкретных обстоятельств спора суды правомерно удовлетворили заявленные требования в названной выше части, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оценка доказательств произведена судами с учетом требований статей 9, 65-71, 200 АПК РФ.

Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, в том числе их относимости, допустимости, достаточности, достоверности, не допускается (пункт 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 25.10.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2022 по делу N А13-3014/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуры - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

С.В. Соколова О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян