Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 января 2023 г. N Ф07-18876/22 по делу N А44-773/2022

16 января 2023 г.

Дело N А44-773/2022

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Аникиной Е.А., Соколовой С.В.,

при участии от Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Клементьева Ю.В. (доверенность от 08.11.2022 N 93), от закрытого акционерного общества "Управление механизации N 282" Ушанова М.Н. (доверенность от 28.02.2022),

рассмотрев 11.01.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2022 по делу N А44-773/2022,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Управление механизации N 282", адрес: 174411, Новгородская обл., Боровичский р-н, г. Боровичи, Гончарная ул., д. 12, ОГРН 1025300991792, ИНН 5320013512 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Министерству строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области, адрес: 173001, Великий Новгород, Тихвинская ул., д. 7, ОГРН 1195321002414, ИНН 5321198947 (далее - Министерство), о признании незаконным уведомления от 24.11.2021 N 19 об отказе во внесении изменений в разрешение на строительство и понуждении Министерства внести изменения в разрешение на строительство многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: Новгородская обл., Боровичский р-н, п. Прогресс, ул. Гагарина, д. 22.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Инспекция государственного строительного надзора Новгородской области, адрес: 173001, Великий Новгород, Большая Конюшенная ул., д. 5а, каб. 12, ОГРН 1025300800480, ИНН 5321041819 (далее - Инспекция), и администрация Боровичского муниципального района, адрес: 174411, Новгородская обл., Боровичский р-н, г. Боровичи, Коммунарная ул., д. 48, ОГРН 1025300993585, ИНН 5320009033 (далее - Администрация).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 21.04.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2022 решение суда первой инстанции отменено, оспариваемое уведомление Министерства признано недействительным, на Министерство возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.

В кассационной жалобе Министерство, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, а также неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить постановление от 15.09.2022 и оставить в силе решение от 21.04.2022.

По мнению подателя жалобы, консервация объекта капитального строительства при прекращении или приостановлении работ более чем на 6 месяцев является обязательной. Для возобновления государственной функции по осуществлению регионального строительного надзора за объектом капитального строительства Общество должно было осуществить те же меры, какие требуются для начала строительства объекта недвижимости. В связи с этим, как считает Министерство, вывод суда апелляционной инстанции о неприменении к рассматриваемой ситуации пункта 7 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) является необоснованным и не соответствующим фактическим обстоятельствам дела.

Кроме того, Министерство отмечает, что разрешение на строительство от 02.06.2009 N RU 53502308-004 было выдано Администрацией, при этом как у Министерства, так и в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие обоснованность продления срока действия указанного разрешения, в связи с чем нельзя утверждать о законности действий Администрации по продлению срока действия данного разрешения.

Также Министерство обращает внимание на то, что внесение изменений в разрешение на строительство исключительно в связи с продлением срока его действия предполагает необходимость внесения изменений в проектную документацию в части проекта организации строительства объектов капитального строительства. В данном случае к заявлению о продлении разрешения на строительство был приложен только календарный график строительства, без обоснования срока строительства объекта. Данный календарный график строительства был подготовлен Обществом и не является документом, свидетельствующим о внесении соответствующих изменений в проектную документацию. При этом документов, подтверждающих членство Общества в саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования, представлено не было. Кроме того, предусмотренные календарным графиком сроки выполнения работ, необходимые для завершения строительства, превышают срок аренды земельного участка более чем на 1 год, при этом право на однократное продление аренды земельного участка для завершения строительства без проведения торгов было уже использовано Обществом.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.12.2022 рассмотрение кассационной жалобы отложено на 11.01.2023.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель Общества возражали против удовлетворения данной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Администрация выдала Обществу разрешение на строительство от 02.06.2009 N RU 53502308-004 в отношении объекта капитального строительства - жилого многоквартирного дома, расположенного по адресу: Новгородская обл., Боровичский р-н, п. Прогресс, ул. Гагарина, д. 22, сроком действия до 01.05.2011 (далее - объект).

Действие указанного разрешения на строительство неоднократно продлевалось до 30.12.2012, 30.12.2013, 30.12.2014, 30.12.2015, 30.12.2016, 30.12.2017, 30.12.2020 на основании соответствующих решений Администрации и до 30.12.2021 в силу положений приложения N 3 к постановлению Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 440 "О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году".

Общество 18.11.2021 обратилось в Министерство с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство от 02.06.2009 N RU 53502308-004, в котором просило продлить срок его действия на 3 года, то есть до 30.12.2024.

Уведомлением от 24.11.2021 N 19 Министерство со ссылкой на часть 4 статьи 52 ГрК РФ отказало во внесении изменений в связи с тем, что на день выдачи указанного уведомления извещения о возобновлении строительства объекта капитального строительства в Инспекцию не поступало (письмо Инспекции от 24.11.2021 N УА-1466-И); работы на объекте не ведутся с 2015 года.

Не согласившись с указанным уведомлением, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции не усмотрел правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, констатировав законность оспариваемого уведомления.

Апелляционный суд, напротив, пришел к выводу, что у Министерства не имелось оснований, установленных частью 21.15 статьи 51 ГрК РФ, для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Министерства подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство является наличие у уполномоченных на выдачу разрешений на строительство органов информации о выявленном в рамках государственного строительного надзора, государственного земельного надзора или муниципального земельного контроля факте отсутствия начатых работ по строительству, реконструкции на день подачи заявления о внесении изменений в разрешение на строительство в связи с продлением срока действия такого разрешения или информации органа государственного строительного надзора об отсутствии извещения о начале данных работ, если направление такого извещения является обязательным в соответствии с требованиями части 5 статьи 52 названного Кодекса, в случае, если внесение изменений в разрешение на строительство связано с продлением срока действия разрешения на строительство.

Частью 5 статьи 52 ГрК РФ установлено, что в случае, если в соответствии с названным Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ с приложением документов, перечисленных в указанной норме.

Как следует из оспариваемого уведомления, отказ в продлении срока действия разрешения на строительство мотивирован частью 4 статьи 52 ГрК РФ ввиду отсутствия на день рассмотрения данного вопроса извещения о возобновлении строительства объекта.

Частью 4 статьи 52 ГрК РФ предусмотрено, что при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Согласно пункту 2 Правил проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 N 802 (далее - Правила консервации), решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.

Как следует из материалов дела и установлено судами, письмом от 16.07.2015 Общество сообщило Департаменту архитектуры и градостроительной политики Новгородской области о приостановлении с 16.07.2015 ведения строительно-монтажных работ на всех объектах (л.д. 68).

Приказом указанного Департамента от 15.07.2016 N 311 в отношении объекта незавершенного строительства прекращено исполнение функции регионального государственного строительного надзора, о чем Общество было поставлено в известность письмом от 18.07.2016.

Общество 22.12.2020 направило в Инспекцию извещение о возобновлении строительства объекта. Инспекция письмом от 21.01.2021 со ссылкой на пункты 7, 10 и 12 Правил консервации сообщила Обществу о невозможности возобновления государственного строительного контроля по причине отсутствия графика производства работ, инвентаризации выполненных работ по строительству объекта, а также его технического обследования, по результатам которого определяются необходимый объем и стоимость работ по восстановлению утраченных или разрушенных за период консервации конструктивных элементов или деталей объекта.

Кроме того, Инспекция отметила, что наряду с разрешением на строительство объекта N RU 53502308-004 Обществу выдано разрешение на строительство от 22.09.2012 N RU 53502308-31а, разрешающее надстройку шестым этажом пятиэтажного многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу строительства объекта (Новгородская обл., Боровичский р-н, п. Прогресс, ул. Гагарина, д. 22), и предлагала устранить разночтения в направленных документах, определиться с объектами и представить документы по каждому объекту в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В связи с указанными обстоятельствами Инспекция не признала извещение о возобновлении строительства поданным, а строительство возобновленным, о чем сообщила Министерству письмом от 24.11.2021.

Общество в обоснование заявленных требований приводило довод об исчерпывающем перечне оснований для отказа во внесении изменений в разрешении на строительство, а также отсутствии взаимосвязи консервации объекта и возобновления строительства с действиями по продлению срока разрешения на строительство.

Суд первой инстанции оценил указанный довод Общества и мотивированно отклонил его со ссылками на нормы градостроительного законодательства.

Как отметил суд, наличие связи между началом возобновления работ после консервации объекта капитального строительства и продлением срока действия разрешения на строительство означает, что такое разрешение подлежит продлению при наличии у уполномоченного органа информации о начале застройщиком действий по завершению строительства объекта капитального строительства. В противном случае в отсутствие извещения о возобновлении строительства, отвечающего требованиям действующего законодательства, испрашиваемое продление срока действия разрешения на строительство (на три года) при истекшем сроке такого строительства более чем на 12 лет противоречит части 19 статьи 51 ГрК РФ, согласно которой разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.

Апелляционная инстанция не согласилась с выводами суда первой инстанции, сославшись на часть 21.15 статьи 51 ГрК РФ, устанавливающую исчерпывающий перечень оснований для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство, и отсутствие в оспариваемом уведомлении ссылки на указанную норму в качестве основания отказа.

Апелляционный суд признал необоснованным применение к рассматриваемому случаю положений пункта 7 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ.

По мнению апелляции, основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство могут являться отсутствие у органа государственного строительного надзора извещения от застройщика именно о начале работ по строительству объекта (то есть строительные работы ранее не велись), поскольку указанная норма не содержит в качестве основания такого отказа отсутствие уведомления о возобновлении строительства после консервации объекта, а также нарушение Правил консервации.

Помимо этого, суд апелляционной инстанции констатировал наличие извещения о возобновлении строительства объекта после его приостановления, признав таким документом извещение от 22.12.2020, и дополнительно сослался на действия Администрации по продлению действия спорного разрешения в период приостановления строительства (до 30.12.2015, 30.12.2016, 30.12.2017, 30.12.2020), при которых на нарушения Правил консервации не указывалось.

Также суд апелляционной инстанции признал необоснованной ссылку суда первой инстанции на те основания к отказу, которые не были положены в основу оспариваемого уведомления, отметив, что в силу статьи 2 АПК РФ судопроизводство не может подменять собой решения органов государственной власти, отнесенных к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений.

В связи с этим суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для отмены решения суда от 21.04.2022 и удовлетворения заявленных требований.

С указанными выводами суда апелляционной инстанции нельзя согласиться на основании следующего.

Статьей 52 ГрК РФ закреплены обязанности, которые неукоснительно должны исполняться лицами, осуществляющими строительство.

К таким обязанностям, в частности, относятся: обеспечение соблюдения требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несение ответственности за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации (часть 3); при осуществлении строительства, требующего в силу требований законодательства проведения государственного строительного надзора, направление заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, в уполномоченные органы извещения о начале таких работ с приложением необходимых документов (часть 5); при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев обеспечение консервации объекта капитального строительства (часть 4).

Порядок проведения консервации объекта капитального строительства определен Правилами консервации, согласно которым консервация является комплексом мероприятий, позволяющих сохранить прочность, устойчивость и надежность выполненных строительных работ, а также обеспечить безопасность объекта капитального строительства для окружающих с целью исключения возникновения угрозы для жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

В соответствии с пунктом 10 Правил консервации застройщик (заказчик) в течение 10 календарных дней после принятия решения о консервации объекта уведомляет об этом орган, выдавший разрешение на строительство (реконструкцию), а также орган государственного строительного надзора в случае, если строительство (реконструкция) объекта подлежит государственному строительному надзору.

После завершения консервации, проведенной в соответствии с требованиями указанных Правил, приостанавливается процесс строительства и осуществление государственного строительного надзора (в случае его проведения).

Пунктом 13 Правил консервации предусмотрена прямая обязанность застройщика заблаговременно, но не позднее чем за семь дней до возобновления строительства объекта, направить в орган, выдавший разрешение на строительство, а также в орган строительного надзора (при необходимости) уведомление о возобновлении строительства объекта.

Требования пункта 13 Правил консервации корреспондируются с частью 5 статьи 52 ГрК РФ и устанавливают аналогичную данной норме публично-правовую обязанность застройщика по уведомлению органа государственного строительного надзора о начале возобновления строительства объекта после его консервации, поскольку по существу строительство объекта начинается заново после полной его остановки и в течение всего срока возобновленного строительства подлежит государственному строительному надзору.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно, исходя из системного толкования норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и Правил консервации, сослался на положения пункта 7 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ, предусматривающего такое основание для отказа в продлении действия срока разрешения на строительство, как наличие информации органа государственного строительного надзора об отсутствии извещения о начале строительных работ, если направление такого извещения является обязательным в соответствии с требованиями части 5 статьи 52 названного Кодекса.

При этом суд первой инстанции правильно обратил внимание на то, что в противном случае Общество должно представить доказательства продолжительности срока строительства, предусмотренного проектной документацией, превышающего период консервации объекта.

Признавая поданное в Инспекцию извещение Общества от 22.12.2020 надлежащим, суд апелляционной инстанции не дал оценки действиям Общества, допустившего простой объекта, не завершенного строительством, на длительный период (более шести лет) без его консервации в порядке, предусмотренном императивными нормам градостроительного законодательства, и не привел мотивов в опровержение выводов суда первой инстанции, основанных на установленных обстоятельствах по делу. Действия Администрации по продлению действия спорного разрешения в период приостановления строительства в отсутствие ссылки на нарушение Правил консервации (на что указал апелляционный суд) сами по себе не являются доказательством соблюдения Обществом требований указанных Правил.

Также нельзя согласиться с доводом апелляционной инстанции о незаконности решения суда от 21.04.2022 в части выводов об отсутствии правоустанавливающего документа на земельный участок предполагаемого строительства, предоставляющего Обществу право его использования на весь срок продления действия разрешения на строительство (до 30.12.2024), с учетом того обстоятельства, что право на однократное продление аренды земельного участка для завершения строительства без проведения торгов Обществом было уже реализовано.

Указанный довод в ходе судебного разбирательства приводился Министерством в обоснование отсутствия у Общества нарушенного права, подлежащего защите в настоящем споре. Суд первой инстанции, исходя из принципов арбитражного процесса (в том числе принципа состязательности) и требований статьи 71 АПК РФ, исследовал обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, и дал оценку всем доводам, приводимым лицами, участвующими в деле.

В пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано, что рассмотрение дел по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 АПК РФ). Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении. Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет в числе прочих обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав, свобод и законных интересов заявителя.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое уведомление соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Общества, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Выводы суда первой инстанции основаны на материалах данного дела, соответствуют нормам материального права, подлежащим применению к спорным правоотношениям. У суда апелляционной инстанции не имелось оснований для отмены законного и обоснованного решения суда первой инстанции.

В силу статьи 286 АПК РФ в компетенцию суда кассационной инстанции входит проверка законности судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, правильности применения норм материального права и норм процессуального права, а также соответствия выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции может оставить один из обжалуемых судебных актов в силе, если он не противоречит закону, отменив при этом другой судебный акт.

Ввиду названных обстоятельств постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2022 по делу N А44-773/2022 отменить.

Решение Арбитражного суда Новгородской области от 21.04.2022 по делу N А44-773/2022 оставить в силе.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая Е.А. Аникина С.В. Соколова