Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 февраля 2023 г. N Ф07-22717/22 по делу N А44-776/2022

13 февраля 2023 г.

Дело N А44-776/2022

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Кудина А.Г., Соколовой С.В.,

при участии от Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Клементьева Ю.В. (доверенность от 13.01.2023 N 4), от закрытого акционерного общества "Управление механизации N 282" Гетманова С.В. (доверенность от 14.10.2021) и Ушанова М.Н. (доверенность от 28.02.2022),

рассмотрев 08.02.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 15.04.2022 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2022 по делу N А44-776/2022,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Управление механизации N 282", адрес: 174411, Новгородская обл., Боровичский р-н, г. Боровичи, Гончарная ул., д. 12, ОГРН 1025300991792, ИНН 5320013512 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Министерству строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области, адрес: 173001, Великий Новгород, Тихвинская ул., д. 7, ОГРН 1195321002414, ИНН 5321198947 (далее - Министерство), о признании незаконным уведомления от 24.11.2021 N 17 об отказе во внесении изменений (в связи с продлением срока действия) в разрешение на строительство и понуждении Министерства внести изменения (в связи с продлением срока действия) в разрешение на строительство многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: Новгородская обл., Боровичский р-н, п. Прогресс, ул. Гагарина, д. 24.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Инспекция государственного строительного надзора Новгородской области, адрес: 173001, Великий Новгород, Большая Конюшенная ул., д. 5а, каб. 12, ОГРН 1025300800480, ИНН 5321041819 (далее - Инспекция).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 15.04.2022, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2022, признано незаконным решение Министерства, выраженное в уведомлении от 24.11.2021 N 17; на Министерство возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества путем отмены решения (уведомления).

В кассационной жалобе Министерство, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить решение от 15.04.2022, постановление от 10.10.2022 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Как указывает Министерство, судами незаконно не принято во внимание, что в разрешении на строительство, продление срока которого испрашивалось Обществом, указан несуществующий на дату его выдачи земельный участок, и градостроительный план этого участка не мог быть актуальным на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство, в связи с чем оспариваемый отказ не может нарушать права Общества.

Кроме того, податель жалобы указывает, что консервация объекта капитального строительства при прекращении или приостановлении работ более чем на 6 месяцев является обязательной. Для возобновления государственной функции по осуществлению регионального строительного надзора за объектом капитального строительства Общество должно было осуществить те же меры, какие требуются для начала строительства объекта недвижимости. В связи с этим, как считает Министерство, вывод судов о неприменении к рассматриваемой ситуации пункта 7 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) является необоснованным и не соответствующим фактическим обстоятельствам дела.

Также Министерство обращает внимание на то, что работы на указанном объекте не велись с 2015 года; Общество, реализуя свое право на однократное продление договора аренды земельного участка, повторно (без торгов) заключило 07.09.2020 договор аренды земельного участка на три года (до 07.09.2023); запрашиваемый Обществом срок продления разрешения на строительство (до 08.02.2024) превышает срок аренды земельного участка; при этом Обществом был приложен только календарный график строительства объекта в отсутствие обоснования продолжительности строительных работ и внесения соответствующих изменений в проектную документацию строительства объекта.

В судебном заседании представить Министерства поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представители Общества возражали против удовлетворения данной жалобы.

Инспекция, надлежащим образом извещена о времени и месте судебного заседания, однако своего представителя для участия в нем не направила, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в ее отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, администрация Боровичского муниципального района Новгородской области (далее - Администрация) выдала Обществу разрешение на строительство от 08.05.2015 N RU 53502308-008 на объект капитального строительства - жилого многоквартирного дома, расположенного по адресу: Новгородская обл., Боровичский р-н, п. Прогресс, ул. Гагарина, д. 24 (далее - объект), сроком действия до 08.02.2021.

Общество 18.11.2021 обратилось в Министерство с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство от 08.05.2015 N RU 53502308-008, в котором просило продлить срок его действия на 3 года, то есть до 08.02.2024.

Уведомлением от 24.11.2021 N 17 Министерство со ссылкой на часть 4 статьи 52 ГрК РФ отказало во внесении изменений в связи с тем, что на день выдачи указанного уведомления извещения о возобновлении строительства объекта капитального строительства в Инспекцию не поступало (письмо Инспекции от 24.11.2021 N УА-1466-И); работы на объекте не ведутся с 2015 года. Дополнительно Министерство сообщило, что земельный участок, на который было выдано разрешение на строительство, был ранее разделен, что в силу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации требует получение градостроительного плана вновь образованного земельного участка и внесение изменений в разрешение на строительство в соответствующей части.

Не согласившись с указанным уведомлением, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии у Министерства оснований, установленных частями 20, 21.7, 21.10 и 21.15 статьи 51 ГрК РФ, для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство, в связи с чем удовлетворили заявленные требования.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Министерства подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство является наличие у уполномоченных на выдачу разрешений на строительство органов информации о выявленном в рамках государственного строительного надзора, государственного земельного надзора или муниципального земельного контроля факте отсутствия начатых работ по строительству, реконструкции на день подачи заявления о внесении изменений в разрешение на строительство в связи с продлением срока действия такого разрешения или информации органа государственного строительного надзора об отсутствии извещения о начале данных работ, если направление такого извещения является обязательным в соответствии с требованиями части 5 статьи 52 названного Кодекса, в случае, если внесение изменений в разрешение на строительство связано с продлением срока действия разрешения на строительство.

Частью 5 статьи 52 ГрК РФ установлено, что в случае, если в соответствии с названным Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ с приложением документов, перечисленных в указанной норме.

Как следует из оспариваемого уведомления, отказ в продление срока действия разрешения на строительство мотивирован частью 4 статьи 52 ГрК РФ в виду отсутствия на день рассмотрения данного вопроса извещения о возобновлении строительства объекта.

Частью 4 статьи 52 ГрК РФ предусмотрено, что при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Согласно пункту 2 Правил проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 N 802 (далее - Правила консервации), решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.

Из материалов дела следует, что письмом от 12.10.2015 N 94-п Общество сообщило Департаменту архитектуры и градостроительной политики Новгородской области о приостановлении работ по строительству объекта из-за отсутствия финансирования (т. 1 л.д. 14), в связи с чем в отношении объекта незавершенного строительства прекращено исполнение функции регионального государственного строительного надзора (приказ указанного Департамента от 15.07.2016 N 311).

Инспекция письмом от 24.11.2021 N УА-1466-И сообщила Министерству об отсутствии со стороны Общества извещений о возобновлении строительства объекта.

Как усматривается из материалов дела, при вынесении обжалуемого уведомления Министерство руководствовалось положениями Правил консервации и частью 4 статьи 52 ГрК РФ во взаимосвязи с положением пункта 7 части 21.15 статьи 51 названного Кодекса, предусматривающего такое основание для отказа в продлении действия срока разрешения на строительство как наличие информации органа государственного строительного надзора об отсутствии извещения о начале строительных работ, если направление такого извещения является обязательным в соответствии с требованиями части 5 статьи 52 названного Кодекса.

Статьей 52 ГрК РФ закреплены обязанности, которые неукоснительно должны исполняться лицами, осуществляющими строительство.

К таким обязанностям в частности относятся: обеспечение соблюдения требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несение ответственности за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации (часть 3); при осуществлении строительства, требующего в силу требований законодательства проведения государственного строительного надзора, направление заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, в уполномоченные органы извещения о начале таких работ с приложением необходимых документов (часть 5); при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев обеспечение консервации объекта капитального строительства (часть 4).

Порядок проведения консервации объекта капитального строительства определен Правилами консервации, согласно которым консервация является комплексом мероприятий, позволяющих сохранить прочность, устойчивость и надежность выполненных строительных работ, а также обеспечить безопасность объекта капитального строительства для окружающих с целью исключения возникновения угрозы для жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

В соответствии с пунктом 10 Правил консервации застройщик (заказчик) в течение 10 календарных дней после принятия решения о консервации объекта уведомляет об этом орган, выдавший разрешение на строительство (реконструкцию), а также орган государственного строительного надзора в случае, если строительство (реконструкция) объекта подлежит государственному строительному надзору.

После завершения консервации, проведенной в соответствии с требованиями указанных Правил, приостанавливается процесс строительства и осуществление государственного строительного надзора (в случае его проведения).

Пунктом 13 Правил консервации предусмотрена прямая обязанность застройщика заблаговременно, но не позднее чем за семь дней до возобновления строительства объекта, направить в орган, выдавший разрешение на строительство, а также в орган строительного надзора (при необходимости) уведомление о возобновлении строительства объекта.

Требования пункта 13 Правил консервации корреспондируются с частью 5 статьи 52 ГрК РФ, и устанавливают аналогичную данной норме публично-правовую обязанность застройщика по уведомлению органа государственного строительного надзора о начале возобновления строительства объекта после его консервации, поскольку по существу строительство объекта начинается заново после полной его остановки и в течение всего срока возобновленного строительства подлежит государственному строительному надзору.

Таким образом, исходя из системного толкования выше приведенных нормативных положений, выводы судов о неправомерном применении Министерством к рассматриваемому случаю пункта 7 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ, следует признать ошибочными.

Также нельзя согласиться с выводами судов об отсутствии со стороны Общества нарушений части 21.10 статьи 51 ГрК РФ, основанными на доводах о том, что земельный участок с кадастровым номером 53:02:0122703:1754, на который был выдан градостроительный план от 27.02.2014 N RU 53502308-035, не разделялся (не выделялся из земельных участков), а следовательно, у Общества отсутствовали основания для получения нового градостроительного плана в отношении указанного земельного участка.

Частями 21.5 - 21.7, 21.9 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено внесение изменений в разрешение на строительство в определенных случаях (при переходе прав на земельный участок, разделе или объединении земельных участков) и в порядке, установленном частями 21.10 и 21.14 названной статьи.

В частности частью 21.10 статьи 51 ГрК РФ установлено, что лица, указанные в части 21.7 названной статьи, обязаны направить уведомление об образовании земельного участка в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган с указанием реквизитов решения об образовании земельных участков в случаях, предусмотренных частью 21.7 статьи 51 названного Кодекса (в том числе в случае образования земельных участков путем раздела) и градостроительного плана земельного участка, на котором планируется осуществить строительство объекта в указанном случае.

Между тем, как следует из разрешения на строительство от 08.05.2015 N RU 53502308-008, Обществу разрешено строительство объекта на земельном участке с кадастровым номером 53:02:0122703:0709 площадью 92 844 кв.м.

Земельный участок с кадастровым номером 53:02:0122703:1754 площадью 27 023 кв.м образован в результате деления на несколько участков земельного участка с кадастровым номером 53:02:0122703:1743 площадью 90 670 кв.м, который в свою очередь был выделен из земельного участка с кадастровым номером 53:02:0122703:0709.

Следовательно, Общество в силу части 21.10 статьи 51 ГрК РФ обязано было направить уведомление в уполномоченный орган с указанием реквизитов необходимых документов с целью внесения соответствующих изменений в разрешение на строительство.

Однако доказательств выполнения требований названной нормы в материалах дела не имеется и на наличие таковых Общество не ссылалось.

Ссылка судов на то, что земельный участок с кадастровым номером 53:02:0122703:1754 не разделялся, не имеет правового значения, поскольку в спорном разрешении на строительство указанный участок не поименован.

С учетом изложенного следует признать, что у судов первой и апелляционной инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных Обществом требований.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Учитывая, что при рассмотрении спора фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами, но при этом ими неправильно применены нормы материального права, кассационная инстанция полагает, что в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ решение и постановление следует отменить, а в удовлетворении заявления Общества отказать.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 15.04.2022 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2022 по делу N А44-776/2022 отменить.

В удовлетворении заявленных требований закрытому акционерному обществу "Управление механизации N 282" отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая А.Г. Кудин С.В. Соколова