Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 мая 2023 г. N Ф07-4033/23 по делу N А56-49471/2022

24 мая 2023 г.

Дело N А56-49471/2022

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,

при участии от Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области Лукьянова В.Б. (доверенность от 30.11.2022), от закрытого акционерного общества "Камея" Зильберман Н.А. (доверенность от 16.03.2023), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Чижевской К.С. (доверенность от 12.01.2023),

рассмотрев 22.05.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.10.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2023 по делу N А56-49471/2022,

УСТАНОВИЛ:

Совет депутатов муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, адрес: 188663, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, гп. Кузьмоловский, ул. Рядового Леонида Иванова, д. 14, ОГРН 1054700123521, ИНН 4703083431 (далее - Совет депутатов), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - Управление, УФАС), от 11.04.2022 N ПД/06/06 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено закрытое акционерное общество "Камея", адрес: 191023, Санкт-Петербург, Банковский пер., д. 3, лит. Б, пом. 22Н, оф. 1.3, ОГРН 1027809220780, ИНН 7808041040 (далее - Общество).

Решением суда первой инстанции от 05.10.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 31.01.2023, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Совет депутатов просит отменить состоявшиеся судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку суды неправомерно применили не положения законодательства, а ведомственные письма Федеральной антимонопольной службы. Муниципальное казенное учреждение "Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела" (далее - Учреждение) не является хозяйствующим субъектом, следовательно, доходы, полученные от деятельности, поступают в местный бюджет. Суд первой инстанции вынес решение о правах и обязанностях Учреждения, не привлеченного к участию в деле; внесение изменений в устав Учреждения связано с исключением из деятельности Учреждения большей части функций и видов деятельности, что прямо затрагивает его права и обязанности.

В судебном заседании представитель Совета депутатов поддержал доводы кассационной жалобы, представители УФАС и Общества возразили против удовлетворения жалобы.

Обществом представлен отзыв на кассационную жалобу.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, в Управление поступило заявление Общества от 10.01.2022 N 191 (от 10.01.2022 вх. N 116) о возможном наличии в действиях Совета депутатов нарушений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) при наделении Учреждения функциями органов местного самоуправления (далее - ОМСУ).

Управлением установлено, что решением Совета депутатов от 13.05.2021 N 251 о рассмотрении протеста Всеволожской городской прокуратуры от 25.03.2021 N 01-12-2021 внесены изменения в устав Учреждения (подпункт 2 пункта 2.2 главы 2 изложен в новой редакции).

Проанализировав положения подпунктов 1 и 2 пункта 2.2, пункта 3.10 устава Учреждения, УФАС пришло к выводу о том, что решением Совета депутатов Учреждение наделено функциями ОМСУ (выполнение отдельных муниципальных функций ОМСУ городского поселения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения: организации родственных захоронений, семейных (родовых) захоронений и иных захоронений, а также предоставление ниши в стене скорби; предоставление земельного участка (места) для одиночного захоронения, родственных захоронений, семейных (родовых), почетных, воинских, братских (общих) захоронений, а захоронений в стенах скорби на объектах похоронного значения; выдача удостоверения о захоронении (подзахоронении) установленного образца; выдача разрешения на установку (замену) надмогильного сооружения (надгробия); подготовка предложений по перезахоронению останков умерших в соответствии с действующим законодательством; организация перезахоронений останков погибших при обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений и обеспечение обозначения и регистрации места захоронения; ведение первичного учета всех видов захоронений (захоронений урн с прахом) в муниципальной электронной базе захоронений; ведение первичной регистрации установки и замены надмогильных сооружений (надгробий), а также иных работ, приводящих к изменению состояния и статуса захоронения в муниципальной электронной базе захоронений; проведение ежегодного мониторинга состояния организации похоронного дела на территории муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" (далее - МО "Кузьмоловское ГП") Всеволожского муниципального района Ленинградской области) и функциями хозяйствующего субъекта (погребение (захоронение) тел умерших согласно гарантированному перечню услуг по погребению; погребение неопознанных и невостребованных тел умерших; подготовка тел умерших к захоронению; предоставление услуг, связанных с захоронением; транспортировка тел умерших).

УФАС установлено наличие в действиях Совета депутатов признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно: наделение Учреждения функциями, относящимися к функциям ОМСУ, и функциями хозяйствующих субъектов, что может привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции.

В связи с изложенным Управлением на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ Совету депутатов выдано предупреждение от 11.04.2022 N ПД/06/06 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем внесения в срок до 16.05.2022 изменений в устав Учреждения, а именно: исключение из подпункта 2 пункта 2.2 устава следующих функций Учреждения: выполнение отдельных муниципальных функций ОМСУ городского поселения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения: организации родственных захоронений, семейных (родовых) захоронений и иных захоронений, а также предоставление ниши в стене скорби; предоставление земельного участка (места) для одиночного захоронения, родственных захоронений, семейных (родовых), почетных, воинских, братских (общих) захоронений, и захоронений в стенах скорби на объектах похоронного значения; выдача удостоверения о захоронении (подзахоронении) установленного образца; выдача разрешения на установку (замену) надмогильного сооружения (надгробия); подготовка предложений по перезахоронению останков умерших в соответствии с действующим законодательством; организация перезахоронений останков погибших при обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений и обеспечение обозначения и регистрации места захоронения; ведение первичного учета всех видов захоронений (захоронений урн с прахом) в муниципальной электронной базе захоронений; ведение первичной регистрации установки и замены надмогильных сооружений (надгробий), а также иных работ, приводящих к изменению состояния и статуса захоронения в муниципальной электронной базе захоронений; проведение ежегодного мониторинга состояния организации похоронного дела на территории МО "Кузьмоловское ГП".

Посчитав, что предупреждение УФАС не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, Совет депутатов обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

При этом, частью 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ.

В рассматриваемом случае оспариваемое предупреждение выдано УФАС в связи выявлением в действиях Совета депутатов признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в наделении Учреждения функциями, относящимися к функциям ОМСУ, и функциями хозяйствующих субъектов, что может привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции на соответствующем рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований.

В силу части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, ОМСУ.

При этом согласно статье 4 Закона N 135-ФЗ под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении ОМСУ, которые также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

В силу статьи 3 Закона N 8-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется ОМСУ. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми ОМСУ.

Статьей 29 Закона N 8-ФЗ также предусмотрено, что ОМСУ создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Согласно пункту 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 "Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения", введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 N 551-ст, специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Пунктом 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, согласно которой супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии с пунктом 3.10 устава Учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии с настоящим уставом.

Подпунктом 3 пункта 2.2 устава установлено, что Учреждение осуществляет приносящие доходы иные виды деятельности в области организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и Ленинградской области, муниципальными правовыми актами: услуги по погребению (захоронению, перезахоронению) тел умерших и связанные с этим услуги; услуги по эксгумации; услуги по изготовлению цинковых гробов и их опайке; услуги по изготовлению и установке надмогильных сооружений (надгробий) и иные услуги, связанные с оказанием ритуальных и похоронных услуг.

Таким образом, суды двух инстанций отметили, что с учетом положений пункта 3 постановления администрации МО "Кузьмоловское ГП" от 28.02.2017 N 34, подпункта 3 пункта 2.2 и пункта 3.10 устава Учреждение по смыслу определения, предусмотренного пунктом 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, является хозяйственным субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность.

При этом решением Совета депутатов от 13.05.2021 N 251 о рассмотрении протеста Всеволожской городской прокуратуры от 25.03.2021 N 01-12-2021 внесены изменения в устав Учреждения, в соответствии с которыми подпункт 2 пункта 2.2 устава о видах деятельности Учреждения изложен в следующей редакции:

"2) выполнение отдельных муниципальных функций ОМСУ городского поселения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения: подготовка предложений об определении мест (зон) для погребения умершего (одиночное захоронение), организации родственных захоронений, семейных (родовых) захоронений и иных захоронений, а также предоставление ниши в стене скорби; предоставление земельного участка (места) для одиночного захоронения, родственных захоронений, семейных (родовых), почетных, воинских, братских (общих) захоронений, а захоронений в стенах скорби на объектах похоронного значения; выдача удостоверения о захоронении (подзахоронении) установленного образца; выдача разрешения на установку (замену) надмогильного сооружения (надгробия); подготовка предложений по перезахоронению останков умерших в соответствии с действующим законодательством; организация перезахоронений останков погибших при обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений и обеспечение обозначения и регистрации места захоронения; ведение первичного учета всех видов захоронений (захоронений урн с прахом) в муниципальной электронной базе захоронений; ведение первичной регистрации установки и замены надмогильных сооружений (надгробий), а также иных работ, приводящих к изменению состояния и статуса захоронения в муниципальной электронной базе захоронений; разработка и реализация мероприятий по созданию новых, а также эксплуатации, реконструкции (расширению), ремонту (текущему, капитальному), закрытию или переносу действующих кладбищ, а также проведение комплекса мероприятий (нормативные гидротехнические и другие работы) в целях обеспечения экологической и биологической безопасности территорий захоронений для населения, для оптимизации сроков биодеградации и минерализации останков и предотвращения миграции загрязнений в почвогрунты и грунтовые воды; осуществление текущего контроля за использованием кладбищ и иных объектов похоронного назначения, находящихся в собственности МО "Кузьмоловское ГП" исключительно по целевому назначению; обеспечение сохранности мест захоронений; обеспечение сопровождения как новых, так и существующих захоронений, мероприятиями, оптимизирующими срок кладбищенского периода (сроки биодеградации и минерализации останков); проведение ежегодного мониторинга состояния организация похоронного дела на территории МО "Кузьмоловское ГП"; содержание, текущий ремонт и капитальный ремонт объектов похоронного назначения, находящихся в муниципальной собственности; приносящие доход услуги по погребению и связанные с ними услуги, в соответствии с подпунктом 1 пункта 2.2 главы 2 устава; и иные виды в соответствии законодательством Российской Федерации и Ленинградской области, муниципальными правовыми актами в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения".

Проанализировав положения пункта 2.2, пункта 3.10 устава Учреждения, Управление и суды пришли к обоснованному выводу о том, что решением Совета депутатов Учреждение наделено:

- как функциями ОМСУ, а именно: выполнение отдельных муниципальных функций ОМСУ городского поселения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения: организации родственных захоронений, семейных (родовых) захоронений и иных захоронений, а также предоставление ниши в стене скорби; предоставление земельного участка (места) для одиночного захоронения, родственных захоронений, семейных (родовых), почетных, воинских, братских (общих) захоронений, а захоронений в стенах скорби на объектах похоронного значения; выдача удостоверения о захоронении (подзахоронении) установленного образца; выдача разрешения на установку (замену) надмогильного сооружения (надгробия); подготовка предложений по перезахоронению останков умерших в соответствии с действующим законодательством; организация перезахоронений останков погибших при обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений и обеспечение обозначения и регистрации места захоронения; ведение первичного учета всех видов захоронений (захоронений урн с прахом) в муниципальной электронной базе захоронений; ведение первичной регистрации установки и замены надмогильных сооружений (надгробий), а также иных работ, приводящих к изменению состояния и статуса захоронения в муниципальной электронной базе захоронений; проведение ежегодного мониторинга состояния организации похоронного дела на территории МО "Кузьмоловское ГП" Всеволожского муниципального района Ленинградской области)

- так и функциями хозяйствующего субъекта (погребение (захоронение) тел умерших согласно гарантированному перечню услуг по погребению; погребение неопознанных и невостребованных тел умерших; подготовка тел умерших к захоронению; предоставление услуг, связанных с захоронением; транспортировка тел умерших и иные приносящие доход виды деятельности в области организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения).

При этом частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами ОМСУ.

В случае несоблюдения указанного условия создается реальная угроза, что казенное учреждение, наделенное функциями органа власти, получит преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке. Как обоснованно указало Управление, наделение Учреждения функциями, относящимися к функциям ОМСУ, и одновременно функциями хозяйствующих субъектов может привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции на рынке.

Проанализировав оспариваемое предупреждение, суды двух инстанций резюмировали, что по своему содержанию оно соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, а именно: содержит признаки, указывающие на нарушение антимонопольного законодательства со ссылками на нормы Закона о защите конкуренции, а также содержит перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, и срок для выполнения указанных действий. Предписанные Совету депутатов оспариваемым предупреждением действия отвечают целям предупреждения и не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения.

Совет депутатов сослался на исполнение предупреждения.

Доводы кассатора о нарушении оспариваемыми судебными актами прав и обязанностей Учреждения, не привлеченного к участию в настоящем деле, рассмотрены и отклонены апелляционным судом в конкретных обстоятельствах, поскольку предупреждение выдано не Учреждению, а Совету депутатов, который осуществляет права и обязанности учредителя Учреждения от имени МО "Кузьмоловское городское поселение". При этом именно Совет депутатов (а не Учреждение) наделен полномочиями по внесению изменений в устав Учреждения и определению видов деятельности Учреждения. Следует отметить, что Учреждение направило апелляционную жалобу на решение суда первой инстанции, которая была возвращена в связи с неустранением недостатков после оставления без движения, тем самым не проявив действительную озабоченность и необходимость защиты от видимого Совета депутатов нарушения прав.

Таким образом, обжалуемые судебные акты являются по существу правильными, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебных актов, не допущено, оценка доказательств произведена согласно статьям 65-71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в их совокупности и взаимной связи.

Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, в том числе их относимости, допустимости, достаточности, достоверности, не допускается (пункт 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.10.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2023 по делу N А56-49471/2022 оставить без изменения, а кассационную жалобу Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Аникина

Судьи

В.М. Толкунов Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая