Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 февраля 2023 г. N Ф07-22615/22 по делу N А56-23073/2022

02 февраля 2023 г.

Дело N А56-23073/2022

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Толкунова В.М.,

при участии от публичного акционерного общества "Газпром" Дабижа С.В. (доверенность от 25.04.2022), Майоровой Д.М. (доверенность от 09.12.2021),

рассмотрев 01.02.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2022 по делу N А56-23073/2022,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Газпром", адрес: 192229, Санкт-Петербург, Лахтинский пр., д.2, стр. 1, ОГРН 1027700070518, ИНН 7736050003 (далее - ПАО "Газпром", Общество, Организатор торгов), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление), от 22.12.2021 по жалобе N Т02-870/21.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Газпром комплектация", адрес: 196105, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 139, корп. 1, стр. 1, пом. 1-Н (ч.п. 231) ОГРН 1027700501113, ИНН 7740000044 (далее - ООО "Газпром комплектация") и общество с ограниченной ответственностью Завод "Газпроммаш", адрес: 410031, г. Саратов, ул. Московская, д. 44, ОГРН 1026402197502, ИНН 6450027395 (далее - ООО "Завод "Газпроммаш", Завод).

Решением суда первой инстанции от 30.06.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.10.2022, заявление ПАО "Газпром" удовлетворено, оспариваемые решение и предписание Управления признаны недействительными.

В кассационной жалобе УФАС, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права и несоответствие их выводов имеющимся в деле доказательствам, просит отменить судебные акты и принять новый судебный акт. Податель жалобы полагает неправомерным решение комиссии Организатора торгов, оформленное итоговым протоколом от 17.11.2021 об отклонении заявки Завода от участия в закупке, поскольку не представлены доказательства, свидетельствующие о несоответствии заявки названного участника (его Технического предложения) требованиям документации о закупке.

Антимонопольный орган настаивает на том, что Организатором торгов нарушен принцип информационной открытости, поскольку основания для отклонения заявки со ссылкой на пункт 1 Методики анализа и оценки заявок на участие в конкурентном отборе (Приложение N 3 к документации; далее- Методика) в протоколе от 17.10.2021 не отражены, чем нарушены права участника на получение своевременной и достоверной информации.

ООО "Завод "Газпроммаш" предоставило суду письменные пояснения в порядке статьи 81 АПК РФ, в которых поддержало жалобу Управления.

ПАО "Газпром" представило отзыв на кассационную жалобу в которой просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Представители УФАС, ООО "Завод "Газпроммаш" и ООО "Газпром комплектация", надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Ходатайств не заявлено. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представители ПАО "Газпром" поддержали доводы приведенные в отзыве на кассационную жалобу.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 27.10.2021 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет опубликовано извещение N 32110771028 о проведении открытого конкурентного отбора в электронной форме на поставку газораспределительной станции для объекта строительства "Газопровод-отвод Галич-Мантурово-Шарья Костромской области" для нужд ООО "Газпром комплектация" (далее - Извещение, Закупка), включая документацию о Закупке (далее - Документация); начальная (максимальная) цена 279 918 000,00 руб.

Дата и время окончания подачи заявок (по местному времени заказчика) - 11.11.2021 в 10:00 (МСК). Дата рассмотрения заявок (по местному времени заказчика) - 11.11.2021 (МСК).

Закупка проводилась в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках), Положением о закупках товаров, работ, услуг ПАО "Газпром" и Компаний Группы Газпром, версия 35 от 06.07.2021 (далее - Положение о закупках; на момент размещения закупки опубликовано на официальном сайте www.zаkuрki.gоv.гu в Реестре опубликованных положений о закупках), Документацией.

На участие в аукционе подано четыре заявки, в том числе заявка ООО "Завод "Газпроммаш".

Согласно итоговому протоколу по конкурентному отбору от 17.11.2021 N 1/0001/21/4.1/0086980/ГПК/К/ГОС/Э/27.10.2021 закупочной комиссией Организатора торгов принято решение отклонить от участия в Закупке заявку ООО Завод "Газпроммаш" по пункту 1 Методики.

Завод, не согласившись с отклонением заявки по пункту 1 Методики, обратился в УФАС с жалобой (вх. N 40/4003 от 29.11.2021), в которой также указал на несоблюдение закупочной комиссией Организатора торгов требований пункта 6 части 14 статьи 3.2 Закона N 223-ФЗ при составлении итогового протокола закупки от 17.11.2021.

По результатам рассмотрения жалобы УФАС вынесено решение от 22.12.2021 по жалобе N Т02-870/21, в рамках которого решено:

1. Признать жалобу Завода (от 06.12.2021 вх. N 38038/21) на действия закупочной комиссии Организатора торгов (ПАО "Газпром") при проведении вышеуказанного конкурса (извещение N 32110771028) обоснованной.

2. Признать в действиях закупочной комиссии Организатора торгов при проведении конкурса нарушения:

- пункта 2 части 1, части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также в предъявлении к участникам закупки требований, которые не указаны в документации о закупке, допущенное путем безосновательного отклонения от участия в Закупке заявки Завода согласно итоговому протоколу Закупки от 17.11.2021 в порядке, не соответствующем Документации;

- пункта 1 части 1 статьи 3, подпункта б) пункта 6 части 14 статьи 3.2 Закона N 223- ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в неразмещении предусмотренных законом сведений в содержании итогового протокола, допущенное вследствие незаконного неуказания в итоговом протоколе Закупки от 17.11.2021 оснований отклонения заявки Завода и положений Документации или Извещения, которым не соответствует заявка.

3. Организатору торгов и его закупочной комиссии выдать обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены итогового протокола Закупки от 17.11.2021, повторного проведения процедуры рассмотрения, оценки и сопоставления заявок на участие в Закупке и завершения процедуры Закупки в строгом соответствии с документацией о Закупке, действующим Положением о закупках заказчика и нормами Закона N 223-ФЗ.

4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Санкт -Петербургского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по итогам выявленных нарушений.

На основании пункта 4 указанного решения Управлением вынесено предписание от 22.12.2021 по жалобе N Т02-870/21.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие в данном случае правовых и фактических оснований для принятия УФАС оспариваемых решения и предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что ПАО "Газпром" относится к хозяйственным обществам, закупка товаров, работ, услуг которыми регулируется Законом N 223-ФЗ.

Целями регулирования Закона N 223-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 Закона (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений (часть 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ).

В силу статьи 6 Закона N 223-ФЗ контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 4 части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки в случае осуществления заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика, а также в случае предъявления к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (положение о закупке).

Как указано в части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами:

1) информационная открытость закупки;

2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные, связанные с обеспечением закупки положения (часть 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ).

Согласно пунктам 2 и 9 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ в документации о конкурентной закупке должны быть указаны, в том числе, требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке; требования к участникам такой закупки.

При этом согласно части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

При закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки (пункт 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

Частью 9 статьи 3.2 Закона N 223-ФЗ предусмотрено, что для осуществления конкурентной закупки заказчик разрабатывает и утверждает документацию о закупке (за исключением проведения запроса котировок в электронной форме), которая размещается в единой информационной системе вместе с извещением об осуществлении закупки и включает в себя сведения, предусмотренные в том числе, частью 10 статьи 4 настоящего Федерального закона.

Так, согласно пунктам 2, 9 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке, а также требования к участникам такой закупки.

Судами установлены следующие значимые для рассмотрения настоящего дела обстоятельства.

Как следует из итогового протокола Закупки от 17.11.2021, закупочной комиссией Организатора торгов принято решение отклонить от участия в Закупке заявку Завода на основании пункта 1 Методики.

УФАС в оспариваемом решении (пункт 2) делает вывод о том, что решение об отклонении заявки является безосновательным и принято в порядке, не соответствующем Документации о закупке, что квалифицировано как нарушение пункта 2 части 1, части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также в предъявлении к участникам закупки требований, которые не указаны в документации о закупке.

Анализ означенного утверждения позволил судам придти к следующим выводам.

Предметом закупки является поставка газораспределительной станции для объекта строительства "Газопровод-отвод Галич-Мантурово-Шарья Костромской области".

Заказчик в Техническом задании предусмотрел, что в комплекте своего технического предложения участники должны предоставить габаритные чертежи, технологическую схему, перечень применяемого оборудования (пункт 1.1.8). Следовательно, указанные документы являются неотъемлемой частью технического предложения.

Далее в пункте 1.5.3.2 Документации о закупке заказчиком конкретизировано, что электронные образы документов должны быть отсканированы в отдельные файлы и размещены в отдельных папках. Документы должны быть читаемыми. При этом, это правило не содержит исключения для оформления габаритных чертежей, технологической схемы, перечня применяемого оборудования.

В нарушение названного требования Завод в составе своего технического предложения представил нечитаемые габаритные чертежи, технологическую схему и перечень применяемого оборудования; без возможности масштабирования (увеличения) указанных элементов (том дела 2; листы 40 - 46), что расценено судами как отсутствие соответствующего документа и свидетельство невыполнения участником требования пункта 1.1.8 Технического задания.

Между тем, пунктом 2.5.3 Документации о закупке предусмотрено, что рассмотрение и оценка заявок производится в соответствии с Приложением 3 Методики (том дела 1; листы 40 - 43), пункт 1 которой устанавливает обязанность Организатора торгов отклонить заявку в случае непредставления документа. Так, в Методике прямо указано - Документ предоставляемый участником - "Техническое предложение (Приложение в форме 1, Таблица 2); Перечень оснований для отклонения заявки - "Непредставление документа. Несоответствие технического предложения Участника технической части Документации".

При этом суды удостоверились в доступности ознакомления для неограниченного круга лиц с требованиями к оформлению и составу технического предложения, посредством опубликования их в составе Документации о закупке в единой информационной системе, а равно наличию в Методике подробного порядка оценки представленных заявок и оснований отклонения заявок, критерий такой оценки.

С учетом, установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств, суды обоснованно сочли, что ПАО "Газпром" не предъявлял к участнику требований, которые не были указаны в Документации о закупке.

Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 13.10.2017 N 305-КГ17-8138, от 02.10.2017 N 309-КГ17-7502, п. 34 "Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2020)" (утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 22.07.2020), в отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона о закупках является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Отсутствие информации у Организатора торгов о габаритных характеристиках, технологической схеме предлагаемого к поставке оборудования свидетельствует о том, что предлагаемых товар не идентифицирован и соответственно существенные условия поставки не согласованы.

В рассматриваемо случае допуск заявки Завода, предлагающего товар, противоречащий обязательным требованиям Документации о закупке, свидетельствовал бы о предоставлении такому участнику необоснованных и незаконных преимуществ участия, что нарушало бы права заказчика и явно не соответствовало бы балансу частных и публичных интересов.

Толкование содержания принципа равенства, закрепленного в пункте 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, дано Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 6 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018), а именно принцип равноправия, в силу пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, предполагает недопустимость предъявления различных требований к участникам закупки, находящимся в одинаковом положении, в отсутствие к тому причин объективного и разумного характера.

Поскольку при вынесении оспариваемого решения антимонопольным органом не было установлено фактов неравного подхода к участникам или создание преимущественных условий участия отдельным претендентам (условия закупочной документации применялись ко всем равным образом), то вменяя нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, антимонопольный орган делает выводы, противоречащие данным определениям, разъясняющим, что подобные суждения не свидетельствуют о нарушении требований названной статьи Закона о закупках.

Суд также обратил внимание, что в оспариваемом решении антимонопольный орган по сути, формально констатировал нарушение пункта 2 части 1, части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, не дав надлежащей оценки доводам Организатора торгов относительно несоответствия технического предложения участника требованиям Документации о закупке, т.е. сделал необоснованный и ошибочный вывод относительно безосновательности отклонения заявки участника.

В обоснование такого вывода, судами установлено, что, несмотря на содержащиеся в поданной жалобе Завода факты и доводы, в решении какие-либо сведения об исследовании заявки участника (Завода) и проверке доводов ПАО "Газпром", а также информация о результатах такого исследования, отсутствуют, тогда как заявка участника объективно не соответствовала требованиям документации, фактически не содержала существенных частей технического предложения, и допуск такой заявки к участию в закупке повлек бы нарушение прав других участников и нарушение требований антимонопольного законодательства.

Согласно позиции Судебной коллегии Верховного Суда РФ, изложенной в определениях от 27.02.2020 N 307-ЭС19-21226, от 18.11.2019 N 307-ЭС19-12629, от 21.02.2020 N 303-ЭС19-20549, механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки, и не должен создавать предпосылки для нарушения права заказчика на получение качественного и надлежащего товара.

Доводы жалобы о несоответствии Закону о закупке протокола подведения итогов закупки от 17.10.2021, в связи с чем в действиях ПАО "Газпром" установлено нарушение пункта 1 части 1 статьи 3, подпункта "б" пункта 6 части 14 статьи 3.2 Закона о закупках, суды также оценили и отклонили, обратив внимание на специальную норму закона, которая регулирует требования информационной открытости закупки применительно к содержанию протокола в части оценки заявок в случае отклонения заявки (подпункт "б" пункта 5 части 14 статьи 3.2 Закона о закупках), наличие разработанного заказчиком Положения о закупке (в котором отсутствуют какие-либо дополнительные требования к содержанию итогового протокола), в равно установленные судом фактические основания для отклонения заявки Завода (невыполнение участником требований пункта 1.1.8 Технического задания в виде представления габаритных чертежей, технологической схемы, перечня применяемого оборудования в нечитаемом виде).

У суда кассационной инстанции нет оснований к иной оценке существа спорных правоотношений, поскольку выводы судов отвечают требованиям материального и процессуального закона, критериям относимости, допустимости, достоверности и достаточности доказательств в их совокупности и взаимной связи (статья 71 АПК РФ).

При изложенных обстоятельства и доказательствах, оспариваемые решение и предписание УФАС нельзя счесть обоснованными; они не соответствует закону, нарушают права и законные интересы ПАО "Газпром" в экономической сфере.

Поскольку материалы дела исследованы судами полно и всесторонне, их выводы соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется (статьи 286 - 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2022 по делу N А56-23073/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян А.Г. Кудин В.М. Толкунов