Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 мая 2023 г. N Ф07-1755/23 по делу N А56-55924/2022

18 мая 2023 г.

Дело N А56-55924/2022

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Аникиной Е.А., Толкунова В.М.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Ижевский инженерно-консультационный центр аналитики" Троицкой Э.М. (доверенность от 12.10.2022),

рассмотрев 17.05.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2023 по делу N А56-55924/2022,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Ижевский инженерно-консультационный центр аналитики", адрес: 426000, г. Ижевск, ул. Максима Горького, д. 163, офис 4, ОГРН 1061831003750, ИНН 1831109506 (далее - ООО "ИжИЦА", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным уведомления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Санкт-Петербургу, адрес: 191025, Санкт-Петербург, Стремянная ул., д. 19, лит. А, ОГРН 1057810212503, ИНН 7801378679 (далее - Роспотребнадзор, Управление), от 11.05.2022 N 78-00-05/45-9840-2022 об отказе в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения по проекту санитарно-защитной зоны по адресу: Санкт-Петербург, Шотландская ул., д. 1, на основании экспертного заключения федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в городе Санкт-Петербурге" от 14.04.2022 N 1712/2022, а также восстановлении нарушенных прав Общества путем понуждения Управления в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу выдать заявителю испрашиваемое заключение.

Решением суда от 13.09.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 09.01.2023, оспариваемое уведомление Управления признано недействительным, на Управление возложена обязанность повторно рассмотреть представленные Обществом для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения документы с учетом выводов, сделанных в судебных актах; в удовлетворении остальной части заявления отказано.

В кассационной жалобе Управление просит отменить судебные акты в связи с нарушением судом норм материального права и ошибочной оценкой информации, отраженной в экспертном заключении от 14.04.2022 N 1712/2022, поскольку выдача санитарно-эпидемиологического заключения (СЭЗ) о соответствии санитарным нормам и правилам проекта санитарно-защитной зоны (СЗЗ) для АО "Морской порт Санкт-Петербург" по адресу: Санкт-Петербург, Шотландская ул., д. 1, на основании такого Экспертного заключения, имеющего значительные недоработки, не представляется возможным.

Управление настаивает на наличии у него правовых и фактических оснований для отказа в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения, ссылается на обстоятельства дела и ряд значимых, по его мнению, нормативных положений, а также утверждает, что дальнейшее установление для Объекта санитарно-защитной зоны повлечет невозможность использования земельных участков, находящихся в пределах данной санитарно-защитной зоны, для размещения ряда объектов городской инфраструктуры, в том числе объектов социального профиля, т.е. к ограничению прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Представители Управления, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представитель Общества с доводами жалобы не согласился.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, ООО "ИжИЦА" для объекта АО "Морской порт Санкт-Петербург" по адресу: Санкт-Петербург, Шотландская ул., д. 1 (далее - Объект), разработан проект санитарно-защитной зоны, на который от федерального бюджетного учреждения здравоохранения (ФБУЗ) "Центр гигиены и эпидемиологии в Санкт-Петербурге" получено положительное заключение от 14.04.2022 N 1712/2022 (далее - Экспертное заключение).

Общество обратилось в Роспотребнадзор с заявлением о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии/несоответствии санитарным нормам и правилам проекта санитарно-защитной зоны для названного Объекта, в чем Управление уведомлением от 11.05.2022 N 78-00-05/45-9840-2022 отказало в виду следующих недостатков Экспертного заключения:

- отсутствует информация об исходных данных от собственника объекта, на основании которых разработан проект санитарно-защитной зоны;

- отсутствует характеристика объекта в целом, с учетом всех видов деятельности предприятия на промплощадке,

- не обоснован выбор точек расчета уровней шума, что не позволяет оценить расстояния, на которых достигается изолиния допустимых уровней шума;

- имеют место разночтения в указании ближайших нормируемых объектов, расположенных с севера.

Посчитав оформленный уведомлением отказ незаконным, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у Управления правовых и фактических оснований для отказа в испрашиваемой Обществом услуге. Суды сочли, что оспариваемый отказ не соответствует закону и нарушает права Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, признав недействительным оспариваемое уведомление и обязав Управление повторно рассмотреть представленные Обществом для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения документы с учетом выводов суда по настоящему делу.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 2 статьи 69, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статья 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 введена в действие новая редакция СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, предназначенных для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор (пункт 1.5).

Так согласно пункту 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к настоящим санитарным правилам.

Пунктом 2.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 регламентировано, что критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.

Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 (далее - Правила N 222).

В силу пункта 3 статьи 20 Закона N 52-ФЗ проекты санитарно-защитных зон утверждаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных проектов санитарным правилам.

Понятие санитарно-эпидемиологическому заключению дано в статье 1 названного Закона: это документ, выдаваемый в установленных международными договорами Российской Федерации, международными правовыми актами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами случаях федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств.

В сложившейся ситуации суды учли, что лицами, участвующими в деле, не оспаривается наличие обязанности получить санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии санитарным нормам и правилам проекта санитарно-защитной зоны для названного Объекта.

Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений регламентирован Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, утвержденным Приказом Роспотребнадзора от 05.11.2020 N 747 (далее - Административный регламент).

Согласно положениям Административного регламента выдача санитарно-эпидемиологических заключений на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, является государственной услугой.

В соответствии с пунктом 11 Административного регламента результатами предоставления государственной услуги являются:

- выдача санитарно-эпидемиологического заключения;

- отказ в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения;

- переоформление санитарно-эпидемиологического заключения;

- отказ в переоформлении санитарно-эпидемиологического заключения.

Как следует из пункта 66 Административного регламента, в случае установления в ходе административной процедуры оснований для отказа в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения уполномоченный специалист-эксперт подготавливает уведомление об отказе в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения с указанием причин отказа.

Основаниями для отказа в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения является:

- отсутствие действующего аттестата аккредитации и (или) соответствующей области аккредитации у организации, эксперта, оформивших результаты санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований;

- отсутствие или несоответствие представленной информации сведениям, содержащимся в государственном кадастре недвижимости и (или) Едином государственном реестре недвижимости;

- отсутствие в Едином государственном реестре юридических лиц или Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей сведений о государственной регистрации заявителя или несоответствие представленной информации сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц или Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей;

- несоответствие информации, содержащейся в результатах санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, а также проведение не в полном объеме исследований и испытаний, их несоответствие методикам;

- непредставление сведений о ранее выданном санитарно-эпидемиологическом заключении (в случае выдачи переоформляемого санитарно-эпидемиологического заключения в электронном виде или утери ранее выданного бумажного бланка санитарно-эпидемиологического заключения);

- непредставление бумажного бланка переоформляемого санитарно-эпидемиологического заключения (в случае выдачи переоформляемого санитарно-эпидемиологического заключения на бумажном носителе.

В рассматриваемом случае суды отметили, что в оспариваемом уведомлении от 11.05.2022 N 78-00-05/45-9840-2022 не содержится ссылки на конкретный абзац пункта 66 Административного регламента, послуживший основанием для отказа в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения.

При этом в названом уведомлении отражено, что замечания, изложенные в ранее выданном уведомлении об отказе в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения от 11.01.2022 N 78-00-05/45-250-2022 в полном объеме не устранены, а именно:

1) в Экспертном заключении отсутствует информация об исходных данных от собственника объекта, на основании которых разработан проект санитарно-защитной зоны, что не позволяет оценить полноту, достоверность и актуальность учтенных в проекте данных, а также оценить выводы экспертного заключения на соответствие требованиям пунктов 2.1, 2.3, 3.10, 6.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и Правилам N 222.

Между тем, суды удостоверились в том, что на страницах 31-32 означенного Экспертного заключения отражено, что исходные данные: по источникам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; для расчета уровней шума при работе предприятий и по количеству арендаторов взяты из отчетов по инвентаризации, в том числе отчета по инвентаризации стационарных источников и выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух АО "Морской порт Санкт-Петербург" (выполненного в 2021 году) и справочных данных об уровнях шума от технологического и вентиляционного оборудования.

При этом судом замечания Управления об отсутствии в Экспертном заключении информации (на основании чего в проекте приняты данные о работе предприятия в целом, в том числе информации о штатном режиме работы объекта, заверенной собственником предприятия; о работе структурных подразделений; неизменности технологических процессов, мощности; неуказании сроков инвентаризации; информации о заказчике), отклонены как не отраженные органом контроля ни в оспариваемом уведомлении от 11.05.2022 N 78-00-05/45-9840-2022, ни в ранее направленном уведомлении от 11.01.2022 N 78-00-05/45-250-2022.

Более того, ни в одном из этих уведомлений не конкретизировано каких именно исходных данных недостаточно для того, чтобы Управление смогло оценить полноту, достоверность и актуальность учтенных в проекте данных (со ссылкой на конкретные положения Правил N 222 или СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, отражающие перечень исходных данных, которые в обязательном порядке должны быть отражены в экспертном заключении и проекте санитарно-защитной зоны), что не позволяет заявителю принять адекватные меры по их устранению.

2) Управление утверждает, что в Экспертном заключении по прежнему отсутствует характеристика объекта в целом (с учетом всех видов деятельности предприятия на промплощадке), а также обращает внимание на несоответствие осуществляемой арендаторами деятельности: так в экспертном заключении отражено, что арендаторы АО "БТК-Бас" и ООО "СЕВЕРМЕК" осуществляют погрузочно-разгрузочные работы техникой АО "Морской порт Санкт-Петербург", что не соответствует установленному виду деятельности (офисы, парковка автобусов, хранение грузового и легкового автотранспорта).

Суды рассмотрели такое замечание и отметили следующее:

- на 31 странице Экспертного заключения отражено, что 6 из 8 арендаторов не имеют собственных источников химического и физического воздействия на атмосферный воздух, так как погрузочно-разгрузочные работы проводятся техникой АО "Морской порт Санкт-Петербург" и учтены в источниках выбросов ЗВ и источниках шума предприятия АО "Морской порт Санкт-Петербург";

- стационарные источники выбросов имеют следующие 2 арендатора: АО "БТК-Бас" и ООО "СЕВЕРМЕК". Однако, как было указано выше, эти источники выбросов учтены в инвентаризации АО "Морской порт Санкт-Петербург". Так на странице 30 Экспертного заключения отражено, что открытая стоянка автобусов АО "БТК-Бас" учтена как неорганизованный источник выбросов N 6151, открытая стоянка грузовых автомобилей и микроавтобусов ООО "СЕВЕРМЕК" учтена как неорганизованный источник выбросов N 6152. Также в перечне ИЗАВ на страницах 30-31 Экспертного заключения источники N 6151 и 6152 закреплены за АО "БТК-Бас" и ООО "СЕВЕРМЕК"", а все остальные 11 источников отнесены к АО "Морской порт Санкт-Петербург".

Вновь приведенные Управлением в суде доводы в обоснование законности отказа (недостоверность и недостаточность информации в Экспертном заключении о деятельности арендаторов для оценки на соответствие требованиям СанПиН, а именно, осуществления ими помимо офисной деятельности, иной деятельности - хранение автотранспорта, погрузо-разгрузочной) судами правомерно отклонены как не поименованные в оспариваемом уведомлении от 11.05.2022 N 78-00-05/45-9840-2022 (равно как и не указанные в уведомлении от 11.01.2022 N 78-00-05/45-250-2022)

3) Управление настаивает на том, что в Экспертном заключении по прежнему не обоснован выбор точек расчета уровней шума, что не позволяет оценить расстояния, на которых достигается изолиния допустимых уровней шума.

Согласно пункту 2.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.

Между тем, на страницах 40, 41 Экспертного заключения указаны координаты точек, высота, уровни звукового давления, непостоянный шум, а также отражено, что расчетные точки выбраны на нормируемой территории в соответствии с таблицей 5.35 СанПиН 1.2.3685-21 на границе промплощадки, на границе устанавливаемой СЗЗ и на нормируемой территории (границе жилой зоны).

Обоснование "неправильности" такого выбора точек расчета уровней шума, Управление в оспариваемом уведомлении не привело. Претензии к границам санитарно-защитной зоны, в том числе в южном направлении (300 метров) со ссылкой на необходимость соблюдения при выборе точек учета минимальных расстояний, на которых достигаются предельно допустимые уровни шума, не являлись предметом рассмотрения при вынесении уведомления.

4) Ссылка Управления на разночтения Экспертного заключения относительно указания ближайших нормируемых объектов, расположенных с севера: указан сквер на расстоянии 10 метров и жилой дом на расстоянии 24 метров (при отсутствии информация о наличии (отсутствии) площадки отдыха на территории сквера), судами также не принята.

При этом суды обратили внимание на страницу 25 Экспертного заключения на которой:

- указан перечень ближайших объектов с нормируемыми показателями качества среды обитания, в котором, в том числе, отражено, что ближайшие объекты с нормируемыми показателями качества среды обитания и селитебная территория от границ территории промышленной площадки находятся на расстоянии: с севера - 10 метров;

- дана расширенная характеристика градостроительной ситуации в районе размещения промплощадки АО "Морской порт Санкт-Петербург", которая содержит как ближайшие нормируемые объекты, так и нормируемые объекты, расположенные далее, в том числе указано, что со стороны северного румба на расстоянии 10 метров ограничена сквером, на расстоянии 24 метров жилым домом и т.д.

Таким образом, вопреки доводам Управления, в указанной части Экспертного заключения разночтений не усматривается, при этом правовое обоснование (ссылки на конкретные положения санитарных норм и правил) требования об указании информации о наличии (отсутствии) площадки отдыха на территории сквера, Управлением не приведено.

Исходя из пояснений данных Обществом, проектом санитарно-защитной зоны предлагается размер санитарно-защитной зоны в северном направлении 10 метров. Следовательно, сквер, а также какие-либо иные нормируемые объекты, расположенные на его территории, в санитарно-защитную зону АО "Морской порт Санкт-Петербург" не попадают.

В материалы дела представлено письмо ООО "Центр гигиены и экологии" от 23.06.2022 N 263, которое информирует, что спорный сквер расположен на территории ТЗЖ1 (жилая зона среднеэтажных многоквартирных жилых домов, расположенных вне исторически сложившихся районов, центральной части Санкт-Петербурга, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры). Размещение территорий, перечисленных в пункте 70 СанПиН 23.1.3684-21, Правилами землепользования предусмотрено в зонах рекреационного назначения (ТР). Таким образом, на территории сквера должна соблюдаться 1ПДК. Согласно расчетам, ожидаемая концентрация загрязняющих веществ не превышает ПДК. Таким образом, расчетные уровни шума на границе СЗЗ не превышают предельно допустимые уровни, установленные табл. 5.35 СанПиН 1.2.3685-21, в том числе для площадок отдыха. Данные обстоятельства Управлением не опровергнуты.

С учетом изложенного, суды констатировали, что приведенные в оспариваемом уведомлении основания отказа в выдаче СЭЗ - необоснованны и не носят конкретный характер.

Между тем, отсутствие нормативного обоснования обнаруженных в представленном Обществом экспертном заключении недостатков, а также отсутствие конкретизации выявленных недостатков (замечаний) не позволяют заявителю должным образом устранить замечания Управления с целью получения санитарно-эпидемиологического заключения.

Отказ в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения в любом случае должен быть мотивированным, не допускать неясностей и неоднозначного толкования, требующего дополнительного обращения в уполномоченный орган за разъяснениями. Причины отказа должны быть в полном объеме с нормативным обоснованием и достаточной степенью конкретизации изложены в соответствующем уведомлении с целью предоставления заявителю возможности устранить выявленные Управлением недостатки (замечания) и недопущения повторного отказа в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения по тем же основаниям.

Суды рассмотрели все доводы участников спора, последовательно детально оценили содержание значимых показателей, документов, экспертных оценок (относительно выводов, отраженных в Экспертном заключении), признав позицию Роспотребнадзора несостоятельной по всем основаниям оспариваемого отказа.

У суда кассационной инстанции нет процессуальных предпосылок для иной оценки соответствующих выводов судов.

Позиция Роспотребнадзора по настоящему делу не согласуется с требованиями статей 16 и 69 (часть 2) АПК РФ; его доводы в целом направлены на ревизию выводов судебных инстанций без должного на то правового обоснования.

Выводы судов являются законными и обоснованными.

Возложение судом на Управление обязанности повторно рассмотреть представленные Обществом для выдачи СЭЗ документы как восстановление нарушенных прав и законных интересов Общества (пункт 3 части 4 статьи 201 АПК РФ) обусловлены тем, что суд не вправе подменять собой орган государственной власти по вопросам, отнесенным к компетенции данного органа.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2023 по делу N А56-55924/2022 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян Е.А. Аникина В.М. Толкунов