Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 октября 2023 г. N Ф07-12675/23 по делу N А05-550/2023

05 октября 2023 г.

Дело N А05-550/2023

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Журавлевой О.Р., судей Корабухиной Л.И., Лущаева С.В.,

рассмотрев 04.10.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления городского хозяйства Администрации городского округа Архангельской области "Котлас" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 13.03.2023 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2023 по делу N А05-550/2023,

УСТАНОВИЛ:

Управление городского хозяйства администрации городского округа Архангельской области "Котлас" (ОГРН 1142904000018, ИНН 2904025700; адрес: 165300, Архангельская область, город Котлас, улица Площадь Советов, дом 3; далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН 1082901015713, ИНН 2901188256; адрес: 163004, Архангельская область, город Архангельск, улица Троицкий проспект, дом 49; далее - инспекция, КРИ) от 27.12.2022 N 01-11/1795.

Решением суда первой инстанции от 13.03.2023, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 15.06.2023, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами обеих инстанций норм материального и процессуального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, аукционная документация содержала обоснование начальной цены контракта, более того, благодаря применению метода сопоставления рыночных цен (анализа рынка) цена контракта снизилась до 12 000 000 руб., что является существенной экономией бюджетных средств. Управление также указывает, что Методические рекомендации не носят нормативного характера, являются лишь рекомендацией и не обязательны к исполнению. Кроме того, оспариваемое представление не отвечает критериям определенности и исполнимости, что является самостоятельным основанием для признания его недействительным, поскольку не позволяют Управлению четко понять, что нарушено и какие конкретно меры следует предпринять для устранения причин и условий совершения нарушения.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 09.08.2022 N 01-09/105 в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Инженерно-консультационный центр" от 12.07.2022 N 124 инспекцией в период с 15.08.2022 по 23.09.2022 осуществлена внеплановая камеральная проверка на соответствие пункту 3 части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ в управлении по теме: соблюдение законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при определении и обосновании начальной (максимальной) цены (далее - НМЦК) муниципального контракта от 22.07.2022 N угх-22/22 на выполнение проектно-изыскательских работ по объекту "Реконструкция очистных сооружений водопровода в г. Котласе Архангельской области".

По итогам проверки инспекцией составлен акт от 10.10.2022, в котором отражено, что в ходе проверки инспекцией установлено, что при определении и обосновании НМЦК управлением при включении в План-график закупок, при подготовке и размещении в единой информационной системе в сфере закупок извещения N 0124300028922000104 нарушены требования частей 3, 5, 13 статьи 22 Закона N 44-ФЗ, пунктов 1.4, 2.2, 2.2.5, 2.2.5.1, 3.7.1, 3.9 Методических рекомендаций, утвержденных Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567, пунктов 10, 12, 13, 15 Порядка, утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 23.12.2019 N 841/пр, что привело к завышению НМЦК на 300 000 руб.

На основании акта проверки изложенного в адрес управления инспекцией внесено представление от 27.12.2022 N 01-11/1795, в котором ответчик потребовал от заявителя принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений в случае невозможности их устранения, а также представить в КРИ информацию о результатах исполнения настоящего представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, не позднее 04.02.2023.

Не согласившись с внесенным представлением, управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, установив отсутствие совокупности условий для признания оспариваемого представления недействительным.

Апелляционный суд поддержал позицию суда первой инстанции.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 99 Закона N 44-ФЗ в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют в пределах их полномочий органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ.

Пунктом 3 части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении определения и обоснования НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги.

В соответствии с абзацем первым пункта 1 и абзацем девятым подпункта 1 пункта 8 Положения о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 N 216-пп, инспекция является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере внутреннего государственного финансового контроля (исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере), при исполнении областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, получивших средства из областного бюджета в виде субсидий, бюджетных инвестиций или бюджетных кредитов.

С учетом изложенного КРИ является уполномоченным органом внутреннего государственного финансового контроля, который, в силу пункта 3 части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, наделен полномочиями по контролю за правильностью определения и обоснования НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги.

Следовательно, из вышеприведенных норм следует, что ответчик в рамках выполнения полномочий органа внутреннего государственного финансового контроля вправе проводить проверки за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а в случае выявления в ходе таких проверок нарушений как бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, так и нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, выдавать представления.

В ходе проверки ответчиком установлено, что в силу пунктов 2, 3 части 2 статьи 16 Закона N 44-ФЗ управлением 29.03.2022 включена закупка на услуги по выполнению проектно-изыскательских работ по объекту "Реконструкция очистных сооружений водопровода в г. Котласе Архангельской области" в план-график закупок товаров, работ, услуг на 2022 финансовый год и на плановый период 2023 и 2024, который размещен на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru с идентификационным кодом закупки 2232904025700290401001001150007112414 (версия 9.1, позиция 0015, с объемом финансового обеспечения на 2022 год в сумме 15 800 000 руб.).

В соответствии с БК РФ, Областным законом Архангельской области от 22.12.2021 N 522-31-03 "Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов", постановлениями Правительства Архангельской области от 26.12.2017 N 637-пп, от 15.10.2013 N 487-пп, от 04.03.2022 N 117- пп. Министерством топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (далее - министерство) и управлением заключено соглашение от 06.06.2022 о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету городского округа Архангельской области "Котлас" N 023-22-20-пф-042 (далее - Соглашение).

На основании пункта 2.2 Соглашения размер субсидии предоставляется, исходя из уровня софинансирования, в размере 91% и составляет 4 659 010 руб.

Министерство платежным поручением от 26.12.2022 N 449752 перечислило указанную сумму управлению.

Пунктом 6.1.2 Соглашения установлено, что расходование средств субсидии осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В силу пункта 5.1 муниципального контракта от 27.07.2022 N угх-22/22 на выполнение проектно-изыскательских работ источником его финансирования являются, в том числе, средства субсидии из бюджета Архангельской области (с учетом дополнительных соглашений от 19.08.2022, от 10.10.2022 средства субсидии составили 5 588 000 руб.).

Платежными поручениями от 26.12.2022 N 439092 на сумму 293 670 руб. 45 коп. и от 26.12.2022 N 453521 на сумму 5 294 329 руб. 55 коп. управлением произведена оплата контракта.

Пунктом 1 статьи 72 БК РФ предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.

Согласно части 1 статьи 18 Закона N 44-ФЗ обоснованной признается закупка, осуществляемая в соответствии с положениями статей 19 и 22 настоящего Федерального закона.

В силу части 1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ НМЦК и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.

На основании части 6 статьи 22 Закона N 44-ФЗ для определения и обоснования НМЦК, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным. Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 указанной статьи.

В соответствии с частью 5 статьи 22 Закона N 44-ФЗ в целях применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) могут использоваться общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг в соответствии с частью 18 настоящей статьи, информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе.

Методические рекомендации в силу части 20 статьи 22 Закона N 44-ФЗ устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - Методические рекомендации).

Как определено в пункте 2.1 Методических рекомендаций, обоснование НМЦК заключается в выполнении расчета указанной цены с приложением справочной информации и документов либо с указанием реквизитов документов, на основании которых выполнен расчет. При этом в обосновании НМЦК, которое подлежит размещению в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"), не указываются наименования поставщиков (подрядчиков, исполнителей), представивших соответствующую информацию. Оригиналы использованных при определении, обосновании НМЦК документов, снимки экрана ("скриншот"), содержащие изображения соответствующих страниц сайтов с указанием даты и времени их формирования, целесообразно хранить с иными документами о закупке, подлежащими хранению в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ.

В пункте 3.7.1 Методических рекомендаций установлено, что в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения НМЦК рекомендуется направить запросы о предоставлении ценовой информации не менее пяти поставщикам (подрядчикам, исполнителям), обладающим опытом поставок соответствующих товаров, работ, услуг, информация о которых имеется в свободном доступе (в частности, опубликована в печати, размещена на сайтах в сети "Интернет").

В случае направления запроса о предоставлении ценовой информации потенциальными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) такой запрос рекомендуется направлять в том числе поставщикам (подрядчикам, исполнителям), имевшим в течение последних трех лет, предшествующих определению НМЦК, опыт выполнения аналогичных контрактов, заключенных с заказчиком и (или) другими заказчиками без применения к поставщику (подрядчику, исполнителю) неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных соответствующим контрактом. Если таких поставщиков (подрядчиков, исполнителей) было более пяти, то запрос рекомендуется направлять не менее чем пяти поставщикам (подрядчикам, исполнителям), исполнявшим контракты в течение последних трех лет, предшествующих определению НМЦК (пункт 3.9. Методических рекомендаций).

На основании пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 11.09.2015 N 964 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования)" приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 23.12.2019 N 841/пр утвержден порядок определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) (далее - Порядок).

Согласно подпункту 1 пункта 1 Порядка устанавливаемые им общие правила определения государственными или муниципальными заказчиками НМЦК, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), применяются в том числе в отношении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, подготовке проектной документации объектов капитального строительства, расположенных на территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 10 Порядка НМЦК при осуществлении закупок подрядных работ по инженерным изысканиям и (или) по подготовке проектной документации определяется с применением методов, предусмотренных частью 1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ, в том числе с составлением расчетов (смет) на основании сметных нормативов, включенных в федеральный реестр сметных нормативов, формируемый Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в соответствии с Порядком формирования и ведения федерального реестра сметных нормативов, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 24.10.2017 N 1470/пр.

Пунктами 12 и 13 Порядка установлены последовательность составления расчетов (смет) и формула определения начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупок порядных работ по инженерным изысканиям и (или) по подготовке проектной документации.

С целью обоснования НМЦК на выполнение проектно-изыскательских работ по объекту "Реконструкция очистных сооружений водопровода в г. Котласе Архангельской области" Заказчик применил метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка).

Как установлено инспекцией в ходе проверки, согласно приложению к извещению N 0124300028922000104 заказчиком 20.06.2022 произведен расчет НМЦК на сумму 15 800 000 руб. методом сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) на основании трех коммерческих предложений.

В качестве информации использованы три коммерческих предложения: 1) от общества с ограниченной ответственностью "Нексен" (далее - ООО "Нексен"), с предложением цены - 15 700 000 руб.;

2) от общества с ограниченной ответственностью "Гермер Групп" (далее - ООО "Гермер Групп"), с предложением цены - 16 200 000 руб.;

3) от общества с ограниченной ответственностью "ЭЛИТА-Центр" (далее - ООО "ЭЛИТА-Центр"), с предложением цены - 15 500 000 руб.

При проведении проверки инспекцией установлено, что согласно сведениям из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) ООО "Гермер Групп" прекратило свою деятельность 04.03.2022, то есть до получения заказчиком коммерческого предложения, оформленного от имени данного юридического лица. При этом, поскольку информация, содержащаяся в ЕГРЮЛ, является официальной и общедоступной, управление как заказчик имело объективную возможность проверить правоспособность названного юридического лица при получении оформленного от его имени коммерческого предложения.

Инспекцией также установлено, что согласно сведениям ЕГРЮЛ ООО "Нексен" прекратило свою деятельность 15.04.2022, при этом с 01.12.2021 лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени юридического лица, являлся ликвидатор Лезерко В.В., тогда как коммерческое предложение от имени ООО "Нексен" подписано неуполномоченным лицом - Кузнецовым П.А.

При таких обстоятельствах суды обеих инстанций обосновано согласились с выводом инспекции о том, что коммерческое предложение от ООО "Нексен" не могло быть использовано управлением в расчете НМЦК, поскольку оно подписано не уполномоченным лицом от имени названного общества и не может считаться юридически значимым документом, а коммерческое предложение, поступившее от ООО "Гермер Групп", также обуславливает неверность итогового значения средней стоимости указанных работ, поскольку ликвидированное юридическое лицо не может являться участником закупки/потенциальным участником закупки.

С учетом изложенного вывод инспекции о том, что указанные юридические лица не являются потенциальными подрядчиками, а включение управлением в обосновании НМЦК коммерческих предложений от данных лиц повлекло завышение итогового значения средней стоимости работ на 300 000 руб., правомерно признан судами обеих инстанций обоснованным.

Довод подателя жалобы о том, что Методические рекомендации N 567 не носят нормативного характера, рассмотрен судами обеих инстанций исходя из того, что Методические рекомендации N 567 разработаны в целях оказания помощи заказчикам в определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупок с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с положениями Закона N 44-ФЗ и разъясняют возможные способы определения начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, с применением методов, установленных Законом о контрактной системе.

При этом заказчик может не руководствоваться Методическими рекомендациями N 567, обосновав, при этом правильность выбранного им способа обоснования НМЦК и достоверность полученной информации. Вместе с тем в рассматриваемом деле такого обоснования не усматривается.

Судами также принято во внимание, что в представленных коммерческих предложениях поставщиков и при обосновании НМЦК отсутствуют конкретные расчеты, не отражен объем выполняемых работ, стоимость каждой работы, а указана лишь их общая стоимость. При этом в указанных коммерческих предложениях отсутствует ссылка на исходящие номера запросов цен от заявителя. Доказательств направления заказчиком запросов цен в адрес потенциальных подрядчиков не представлено. Доказательств того, что заявителем при определении и обосновании НМЦК в качестве характеристик идентичности работ использовались показатели, соответствующие описанию объекта закупки, управлением в ходе проверки не представлено.

При таких обстоятельствах суды обоснованно согласились с выводом инспекции о том, что заказчик при обосновании НМЦК, не направив запросы цен потенциальным подрядчикам, а также взяв в расчет коммерческие предложения от ООО "Нексен" и ООО "Гермер Групп", не являющиеся на дату поступления коммерческих предложений потенциальными подрядчиками, нарушил требования, предъявляемые к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта, установленные Законом N 44-ФЗ, что привело к завышению НМЦК по рассматриваемой закупочной процедуре на 300 000 руб.

Ссылки подателя жалобы на существенную экономию бюджетных средств в результате снижения цены контракта до 12 000 000 руб. правомерно отклонены судами обеих инстанций, поскольку выявленные инспекцией нарушения касаются исключительно завышения НМЦК.

Из буквального содержания пункта 2 статьи 270.2 БК РФ следует, что в представлении должна содержаться информация о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требование о принятии мер по их устранению, а также о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений в случае невозможности их устранения.

Отклоняя довод о неопределенности и неисполнимости оспариваемого представления, суды приняли в внимание то обстоятельство, что управление письмом от 26.01.2023 N 01-10/318 сообщило об исполнении оспариваемого представления: с работниками управления, ответственными за осуществление закупок проведена разъяснительная работа по недопущению в будущем возможных нарушений требований закона.

Несогласие подателя жалобы с произведенной судами оценкой фактических обстоятельств дела не свидетельствует о неправильном применении норм материального и процессуального права и не может быть положено в обоснование отмены обжалуемых судебных актов.

С учетом изложенного следует признать, что суды обеих инстанций правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами доказательства и дали им надлежащую правовую оценку, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 13.03.2023 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2023 по делу N А05-550/2023 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления городского хозяйства Администрации городского округа Архангельской области "Котлас" - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Р. Журавлева

Судьи

О.Р. Журавлева Л.И. Корабухина С.В. Лущаев