|
15 июня 2023 г.
|
Дело N А05-550/2023
|
Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2023 года.
В полном объёме постановление изготовлено 15 июня 2023 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Зеленцовой Ю.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления городского хозяйства администрации городского округа Архангельской области "Котлас" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 марта 2023 года по делу N А05-550/2023,
УСТАНОВИЛ:
Управление городского хозяйства администрации городского округа Архангельской области "Котлас" (ОГРН 1142904000018, ИНН 2904025700; адрес: 165300, Архангельская область, город Котлас, улица Площадь Советов, дом 3; далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН 1082901015713, ИНН 2901188256; адрес: 163004, Архангельская область, город Архангельск, улица Троицкий проспект, дом 49; далее - инспекция, КРИ) от 27.12.2022 N 01-11/1795.
Решением Арбитражного суда Архангельской области от 13 марта 2023 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на отсутствие со стороны заказчика нарушения в формировании начальной (максимальной) цены контракта, поскольку, по мнению управления, Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) не установлено требований ни к форме, ни к содержанию, ни к количеству запросов у поставщиков. Кроме того, управление считает, что оспариваемое представление не отвечает критериям определенности и исполнимости, поскольку инспекцией не указаны конкретные меры, которые надлежит принять управлению для устранения причин и условий совершения нарушений.
Инспекция в отзыве с доводами жалобы не согласилась, просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.
Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 09.08.2022 N 01-09/105 в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Инженерно-консультационный центр" от 12.07.2022 N 124 инспекцией в период с 15.08.2022 по 23.09.2022 осуществлена внеплановая камеральная проверка на соответствие пункту 3 части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ в управлении по теме: соблюдение законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при определении и обосновании начальной (максимальной) цены (далее - НМЦК) муниципального контракта от 22.07.2022 N угх-22/22 на выполнение проектно-изыскательских работ по объекту "Реконструкция очистных сооружений водопровода в г.Котласе Архангельской области".
По итогам проверки инспекцией составлен акт от 10.10.2022, в котором отражено, что в ходе проверки инспекцией установлено, что при определении и обосновании НМЦК управлением при включении в План-график закупок, при подготовке и размещении в единой информационной системе в сфере закупок извещения N 0124300028922000104 нарушены требования частей 3, 5, 13 статьи 22 Закона N 44-ФЗ, пунктов 1.4, 2.2, 2.2.5, 2.2.5.1, 3.7.1, 3.9 Методических рекомендаций, утвержденных Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567, пунктов 10, 12, 13, 15 Порядка, утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 23.12.2019 N 841/пр, что привело к завышению НМЦК на 300 000 руб.
На основании акта проверки изложенного в адрес управления инспекцией внесено представление от 27.12.2022 N 01-11/1795, в котором ответчик потребовал от заявителя принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений в случае невозможности их устранения, а также представить в КРИ информацию о результатах исполнения настоящего представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, не позднее 04.02.2023.
Не согласившись с внесенным представлением, управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, при этом обосновано руководствовался следующим.
В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль согласно пункту 1 статьи 265 БК РФ осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
В силу пункта 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).
Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе и государственные (муниципальные) учреждения (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).
В соответствии с пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является в том числе:
контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений;
контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).
Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 99 Закона N 44-ФЗ в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют в пределах их полномочий органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ.
Пунктом 3 части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении определения и обоснования НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги.
В соответствии с абзацем первым пункта 1 и абзацем девятым подпункта 1 пункта 8 Положения о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 N 216-пп, инспекция является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере внутреннего государственного финансового контроля (исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере), при исполнении областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, получивших средства из областного бюджета в виде субсидий, бюджетных инвестиций или бюджетных кредитов.
Таким образом, с учетом вышеизложенных нормативных положений, с учетом пункта 3 части 1 статьи 99 Закона N 44-ФЗ КРИ является уполномоченным органом внутреннего государственного финансового контроля, который, в силу пункта 3 части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, наделен полномочиями по контролю за правильностью определения и обоснования НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги.
Следовательно, из вышеприведенных норм следует, что ответчик в рамках выполнения полномочий органа внутреннего государственного финансового контроля вправе проводить проверки за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а в случае выявления в ходе таких проверок нарушений как бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, так и нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, выдавать представления.
Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Статьей 6 БК РФ определено, что расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета; межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 139 БК РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
В ходе проверки ответчиком установлено, что в силу пунктов 2, 3 части 2 статьи 16 Закона N 44-ФЗ управлением 29.03.2022 включена закупка на услуги по выполнению проектно-изыскательских работ по объекту "Реконструкция очистных сооружений водопровода в г. Котласе Архангельской области" в план-график закупок товаров, работ, услуг на 2022 финансовый год и на плановый период 2023 и 2024, который размещен на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru с идентификационным кодом закупки 2232904025700290401001001150007112414 (версия 9.1, позиция 0015, с объемом финансового обеспечения на 2022 год в сумме 15 800 000 руб.).
В соответствии с БК РФ, Областным законом Архангельской области от 22.12.2021 N 522-31-03 "Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов", постановлениями Правительства Архангельской области от 26.12.2017 N 637-пп, от 15.10.2013 N 487-пп, от 04.03.2022 N 117-пп Министерством топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (далее - министерство) и управлением заключено соглашение от 06.06.2022 о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету городского округа Архангельской области "Котлас" N 023-22-20-пф-042 (далее - Соглашение).
На основании пункта 2.2 Соглашения размер субсидии предоставляется, исходя из уровня софинансирования, в размере 91 % и составляет 4 659 010 руб.
Министерство платежным поручением от 26.12.2022 N 449752 перечислило указанную сумму управлению.
Пунктом 6.1.2 Соглашения установлено, что расходование средств субсидии осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В силу пункта 5.1 муниципального контракта от 27.07.2022 N угх-22/22 на выполнение проектно-изыскательских работ источником его финансирования являются, в том числе, средства субсидии из бюджета Архангельской области (с учетом дополнительных соглашений от 19.08.2022, от 10.10.2022 средства субсидии составили 5 588 000 руб.).
Платежными поручениями от 26.12.2022 N 439092 на сумму 293 670 руб. 45 коп. и от 26.12.2022 N 453521 на сумму 5 294 329 руб. 55 коп. управлением произведена оплата контракта.
Пунктом 1 статьи 72 БК РФ предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.
Согласно части 1 статьи 18 Закона N 44-ФЗ обоснованной признается закупка, осуществляемая в соответствии с положениями статей 19 и 22 настоящего Федерального закона.
В силу части первой статьи 22 Закона N 44-ФЗ НМЦК и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.
В соответствии с 6 шестой статьи 22 Закона N 44-ФЗ для определения и обоснования НМЦК, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным. Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7-11 указанной статьи.
На основании части 5 статьи 22 Закона N 44-ФЗ в целях применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) могут использоваться общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг в соответствии с частью 18 настоящей статьи, информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе.
В пунктах 13-17 статьи 22 Закона N 44-ФЗ раскрыто содержание понятий "идентичности", "однородности".
Так, идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких товаров могут не учитываться. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке (пункт 13 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).
Однородными работами, услугами признаются работы, услуги, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики, что позволяет им быть коммерчески и (или) функционально взаимозаменяемыми. При определении однородности работ, услуг учитываются их качество, репутация на рынке, а также вид работ, услуг, их объем, уникальность и коммерческая взаимозаменяемость (пункт 15 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).
Коммерческие и (или) финансовые условия поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг признаются сопоставимыми, если различия между такими условиями не оказывают существенного влияния на соответствующие результаты или эти различия могут быть учтены с применением соответствующих корректировок таких условий (пункт 16 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).
Определение идентичности и однородности товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями, предусмотренными частью 20 настоящей статьи (пункт 17 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).
Пунктом 18 статьи 22 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что к общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая может быть использована для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), относятся:
1) информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в контрактах, которые исполнены и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами;
2) информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами;
3) информация о котировках на российских биржах;
4) информация о котировках на электронных площадках;
5) данные государственной статистической отчетности о ценах товаров, работ, услуг;
6) информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в официальных источниках информации уполномоченных государственных органов и муниципальных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, в официальных источниках информации иностранных государств, международных организаций или иных общедоступных изданиях;
7) информация о рыночной стоимости объектов оценки, определенной в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, или законодательством иностранных государств;
8) информация информационно-ценовых агентств, общедоступные результаты изучения рынка, а также результаты изучения рынка, проведенного по инициативе заказчика, в том числе на основании контракта, при условии раскрытия методологии расчета цен, иные источники информации.
Следовательно, как верно отмечено судом, определенный указанной нормой перечень источников общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим.
Применение метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) предполагает осуществление сбора и анализа некоторого множества сведений о рынке и ценах на идентичные (при их отсутствии - однородные) товары, работы, услуги в сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условиях поставок.
Количество таких сведений Законом о контрактной системе, действительно, не определено, однако оно должно обеспечивать объективный и достоверный анализ рыночных цен на товары, работы, услуги.
Методические рекомендации в силу части 20 статьи 22 Закона N 44-ФЗ устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.
Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - Методические рекомендации).
Как определено в пункте 2.1 Методических рекомендаций, обоснование НМЦК заключается в выполнении расчета указанной цены с приложением справочной информации и документов либо с указанием реквизитов документов, на основании которых выполнен расчет. При этом в обосновании НМЦК, которое подлежит размещению в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"), не указываются наименования поставщиков (подрядчиков, исполнителей), представивших соответствующую информацию. Оригиналы использованных при определении, обосновании НМЦК документов, снимки экрана ("скриншот"), содержащие изображения соответствующих страниц сайтов с указанием даты и времени их формирования, целесообразно хранить с иными документами о закупке, подлежащими хранению в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ.
В пункте 3.7.1 Методических рекомендаций установлено, что в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения НМЦК рекомендуется направить запросы о предоставлении ценовой информации не менее пяти поставщикам (подрядчикам, исполнителям), обладающим опытом поставок соответствующих товаров, работ, услуг, информация о которых имеется в свободном доступе (в частности, опубликована в печати, размещена на сайтах в сети "Интернет").
В случае направления запроса о предоставлении ценовой информации потенциальными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) такой запрос рекомендуется направлять в том числе поставщикам (подрядчикам, исполнителям), имевшим в течение последних трех лет, предшествующих определению НМЦК, опыт выполнения аналогичных контрактов, заключенных с заказчиком и (или) другими заказчиками без применения к поставщику (подрядчику, исполнителю) неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных соответствующим контрактом. Если таких поставщиков (подрядчиков, исполнителей) было более пяти, то запрос рекомендуется направлять не менее чем пяти поставщикам (подрядчикам, исполнителям), исполнявшим контракты в течение последних трех лет, предшествующих определению НМЦК (пункт 3.9. Методических рекомендаций).
На основании пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 11.09.2015 N 964 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования)" приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 23.12.2019 N 841/пр утвержден порядок определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) (далее - Порядок).
Согласно подпункту 1 пункта 1 Порядка устанавливаемые им общие правила определения государственными или муниципальными заказчиками НМЦК, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), применяются в том числе в отношении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, подготовке проектной документации объектов капитального строительства, расположенных на территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 10 Порядка НМЦК при осуществлении закупок подрядных работ по инженерным изысканиям и (или) по подготовке проектной документации определяется с применением методов, предусмотренных частью 1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ, в том числе с составлением расчетов (смет) на основании сметных нормативов, включенных в федеральный реестр сметных нормативов, формируемый Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в соответствии с Порядком формирования и ведения федерального реестра сметных нормативов, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунально
